2. Понятие и общая характеристика экологического управления.

2.1.Понятие и общая характеристика экологического управления.

Управление как социальное явление представляет собой про­цесс упорядочения каких-либо отношений для достижения опре­деленных целей.

В зависимости от классификационных признаков существует несколько видов управления.

По направлениям деятельности различают политическое, со­циально-экономическое, экологическое управление.

Управление также выступает в виде государственного, муници­пального, общественного управления, управления в хозяйствую­щих субъектах (производственное управление). Государственное и муниципальное виды управления близки по своей природе, по­скольку, во-первых, их можно объединить понятием публичного управления (властного, действующего в интересах большинства населения, проживающего на определенной территории) и, во-вто­рых, органам местного самоуправления передан ряд функций госу­дарственного управления, что само по себе не позволяет противо­поставлять эти два вида управления.

Непосредственно текущую управленческую деятельность реа­лизуют органы исполнительной власти и органы местного само­управления.

Роль и значение государственного управления в жизни общест­ва трудно переоценить, поскольку государство, государственность (а наличие государственного управления есть неотъемлемая черта государства) «остаются пока единственным всеобъемлющим арсе­налом средств организационного воздействия на упорядочение со­циальных процессов, на постановку целей и реализацию механиз­мов их достижения».

Государственное экологическое управление, являясь состав­ной частью государственного управления социально-экономиче­ским развитием страны, а в идеале и его коррелятором, в то же вре­мя обладает рядом специфических черт.

Как и любой иной вид социального управления, государствен­ное экологическое управление характеризуется в первую очередь наличием объекта и субъектов управленческой деятельности, со­держанием (функциями), формами и методами его реализации.

Государственное экологическое управление представляет собой процесс воздействия на общественные отношения, складывающие­ся в сфере взаимодействия общества и природы, имеющей своей задачей их упорядочение, координацию и развитие для достиже­ния определенных целей — поддержания оптимального состояния окружающей среды, ее оздоровления, рационального использова­ния природных ресурсов и в конечном счете создания благоприят­ных условий для жизнедеятельности людей.

Таким образом, объектом экологического управления выступа­ет деятельность субъектов права (будущая и настоящая), связан­ная с воздействиями на окружающую среду.

Объект государственного экологического управления должен рассматриваться через призму объекта экологического права как отрасли права и применительно к исследуемому институту вклю­чать те общественные отношения, в которых участвуют субъекты управления, — имущественные отношения, возникающие при пре­доставлении природных объектов в пользование или собствен­ность; отношения в области природопользования, поддержания качества окружающей среды, ликвидации последствий антропо­генной деятельности и негативных природных явлений; некоторые отношения, связанные с применением мер юридической ответ­ственности.

Субъектами государственного экологического управления, т. е. органами, наделенными административно-властными полно­мочиями, выступают органы исполнительной власти, а в некото­рых случаях и органы местного самоуправления.

Содержание данного вида деятельности представлено функ­циями — направлениями деятельности, реализуемой субъектами государственного экологического управления.

Под формами государственного управления понимается внеш­нее выражение деятельности субъектов управления. Они подраз­деляются, например, на правовые и неправовые (организацион­ные). Формы государственного управления представляют собой нормативные правовые акты и акты индивидуального характера. По содержанию они могут быть процессуальными и материальны­ми. Их делят также на коллегиальные и индивидуальные; регуля­тивные и правоохранительные; императивные и диспозитивные.

1.3. Право на благоприятную окружающую среду.

Это одно из основных естественных прав человека. Оно, как и право на жизнь, признанное ст. 20 Конституции России, — право, данное самой природой. Право каждого на благоприятную окружающую среду, как и право на жизнь, впервые закреплены в России в Конституции 1993 г. Как отмечалось выше, на междуна­родном уровне право на жизнь было закреплено во Всеобщей дек­ларации прав человека, а позже и в Международном пакте о граж­данских и политических правах.

Право на жизнь объединяет с правом на благоприятную окру­жающую среду то, что первое, несомненно, связано с качеством окружающей среды, в которой проживает человек. Жизнь людей не должна укорачиваться из-за игнорирования экологических тре­бований. По имеющимся данным, состояние здоровья человека на 20—30% определяется условиями среды его обитания. Как сообщает Госкомстат, средняя продолжительность жизни мужчин России в 2002 г. составляла 52 лет. Есть основания предположить, что продолжительность жизни укорочена, наряду с другими причинами, деградацией окружающей среды.

В той части, в какой право на жизнь связано с охраной природ­ной среды, оно может защищаться способами и средствами, предусмотренными законодательством о защите экологических прав граждан. Право на жизнь объективно будет обеспечиваться, и защищаться посредством обеспечения реализации и защиты права на благоприятную окружающую среду.

Для обеспечения наиболее эффективного соблюдения и защита права на благоприятную окружающую среду большое теоретическое и практическое значение имеет определение его содержания.

Российское законодательство не определяет понятие благоприятная окружающая среда, хотя в данном контексте в нем имеются юридически значимые критерии. Прежде всего, они выражены системой нормативов охраны окружающей среды и лимитами природопользования. Система таких нормативов и лимитов, также общие требования к их разработке определены Законом «0б охране окружающей среды».

Благоприятная окружающая среда означает также способность удовлетворять эстетические и другие потребности человека, сохра­нять видовое разнообразие. Поддержание благоприятного состоя­ния окружающей среды с целью удовлетворения этих потребнос­тей и сохранения способностей природы обеспечивается созданием и регулированием режима особо охраняемых природных террито­рий и объектов, рекреационных зон и иных территорий.

Окружающая среда является благоприятной, если ее состояние соответствует установленным в законодательстве об окружающей среде критериям, стандартам и нормативам, касающимся ее чис­тоты (не загрязненности), ресурсоемкости (неистощимости), эко­логической устойчивости, видового разнообразия и эстетического богатства.

Право на благоприятную окружающую среду — одно из фунда­ментальных и всеобъемлющих субъективных прав человека и гражданина, затрагивающее основы его жизнедеятельности, свя­занные с поддержанием нормальных экологических, экономичес­ких, эстетических и иных условий его жизни. Другие экологичес­кие права граждан — требовать предоставления своевременной, полной и достоверной информации о состоянии окружающей среды и мерах по ее охране, на возмещение вреда, причиненного здоровью или имуществу человека экологическими правонаруше­ниями, требовать в административном или судебном порядке отме­ны решений о размещении, проектировании, строительстве, ре­конструкции, эксплуатации экологически вредных объектов, — предусмотренные Конституцией РФ и иными законами, по суще­ству, служат средствами реализации права на благоприятную ок­ружающую среду.

В Российской Федерации соблюдение права на благоприятную окружающую среду должно обеспечиваться в рамках экологичес­кой функции государства и природоохранительной деятельности природопользователей на основе последовательного осуществле­ния системы правовых, организационно-управленческих, техни­ческих, хозяйственных, научных, воспитательных и иных мер по охране природы и рациональному природопользованию.

Таким образом, объем и содержание экологических прав граж­дан, предусмотренных в Конституции РФ, не только соответствует объему этой разновидности прав, содержащихся в специальных международных конвенциях и иных документах, но и устанавли­вает более широкие права граждан в области охраны окружающей среды.

Знание экологических прав граждан, предусмотренных в меж­дународных документах, как и механизмов, их защиты, имеет важ­ное практическое значение. Оно связано, во-первых, с тем, что в соответствии с ч. 1 ст. 17 Конституции РФ в России признаются и гарантируются права и свободы человека и гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам международного права. Во-вторых, с вступлением Российской Федераций в Совет Европы Россия должна ратифицировать Конвенцию о защите прав челове­ка и основных свобод от 4 ноября 1950 г. и ряд протоколов к ней, в частности. Протокол № 2 (о наделении Европейского суда по пра­вам человека компетенцией выносить консультативные заключе­ния) от 6 мая 1963 г. Протокол № 4 (об обеспечении некоторых иных прав и свобод помимо тех, которые уже включены в Конвен­цию и Протокол № 1 к ней) от 16 сентября 1963 г., Протокол № 11 к Конвенции, вносящий структурные изменения в созданный на ее основе контрольный механизм, от 11 мая 1994 г., и др.

Вступление в Совет Европы означает для России также призна­ние в законодательном порядке права на индивидуальные обраще­ния в Европейскую комиссию по правам человека и обязательную юрисдикцию Европейского суда по правам человека; совмести­мость обязательств РФ по конвенциям в области защиты прав че­ловека в рамках Совета Европы и СНГ, что вытекает из Распоряже­ния Президента РФ «О первоочередных мероприятиях, связанных с вступлением Российской Федерации в Совет Европы» от 13 фев­раля 1996 г.

Под методами государственного управления имеются в виду способы управленческого воздействия или средства реализации функций исполнительной и распорядительной деятельности для достижения управленческого результата. Как правило, их делят на экономические и внеэкономические.

В основе государственного экологического управления лежат общеправовые принципы, принципы, присущие системе государ­ственного управления социально-экономическим развитием, а так­же специфические принципы, вытекающие из объективных зако­нов развития общества и природы и учитываемые при организации процесса управления.

К принципам управления относятся принципы законности, фе­дерализма, местного самоуправления, принцип вертикальной соподчиненности, принцип ответственности органов государствен­ной власти Российской Федерации, органов государственной влас­ти субъектов Федерации, органов местного самоуправления за обеспечение благоприятной окружающей среды и экологическую безопасность на соответствующих территориях и др.

К принципам экологического управления относятся также иные принципы, предусмотренные ст. 3 Федерального закона «Об охране окружающей среды», например принцип научно обоснованного сочетания экологических, экономических и социальных интересов человека, общества и государства в целях обеспечения устойчиво­го развития и благоприятной окружающей среды и др.

К специфическим принципам охраны окружающей среды и управления данной областью общественных отношений относится принцип учета природных условий. Он иногда выступает в виде экосистемного принципа, суть которого заключается в том, что для некоторых природных объектов устанавливается система государ­ственного управления с учетом их географического расположения (по водным бассейнам, крупным месторождениям полезных иско­паемых и т. д.). Основная особенность системы управления ука­занными объектами состоит в ее межтерриториальном характере.

Муниципальное экологическое управление представляет собой деятельность органов местного самоуправления в пределах полно­мочий, установленных законодательством, причем их объем зависит от вида муниципального образования. Так, ст. 7 Федерального зако­на «Об охране окружающей среды» к вопросам местного значения относит организацию мероприятий по охране окружающей среды и полномочия в области обращения с отходами производства и по­требления. Ряд управленческих полномочий органов местного са­моуправления, например, в области муниципального земельного контроля, установлен Земельным кодексом РФ. Лесным кодексом РФ вводится муниципальный лесной контроль и надзор.

Общественное экологическое управление основывается на принципах, закрепленных в ст. 3 Федерального закона «Об охране окружающей среды». Это принцип обязательности участия в дея­тельности по охране окружающей среды наряду с органами государ­ственной власти Российской Федерации, органами государствен­ной власти субъектов Федерации, органами местного самоуправле­ния, юридическими лицами общественных и иных некоммерческих объединений, а также принцип участия граждан, общественных и иных некоммерческих объединений в решении задач охраны окру­жающей среды. Их права и обязанности при осуществлении дея­тельности в области охраны окружающей среды предусмотрены ст. 12 названного Закона, другими законодательными и подзакон­ными актами, уставами указанных общественных формирований.

Производственное экологическое управление основывается на принципе, закрепленном в ст. 3 Федерального закона «Об охране окружающей среды», — обязательности участия, в том числе юриди­ческих лиц, в деятельности по охране окружающей среды. Юридиче­ские лица как основная и наиболее многочисленная группа субъектов права природопользования в первую очередь обязаны соблюдать тре­бования по охране окружающей среды и рациональному природо­пользованию, содержащиеся в экологическом законодательстве. Из смысла п. 2 ст. 67 Федерального закона «Об охране окружающей среды» следует, что ряд субъектов хозяйственной и иной деятельно­сти обязаны создавать собственные экологические службы, а также возлагать соответствующие обязанности на отдельных работников.

2.2. Система и полномочия органов экологического управления.

Органы экологического управления, как правило, подразделя­ют на органы общей и специальной компетенции.

По уровням управление, в том числе экологическое, делится на федеральное, субфедеральное (на уровне федеральных округов), региональное (управление на уровне субъекта Федерации), субре­гиональное (государственное управление, осуществляемое в отно­шении административно-территориальных единиц субъекта Федерации специально созданными территориальными органами госу­дарственной власти), и местное (муниципальное).

Высшим органом управления общей компетенции выступает Правительство РФ, полномочия которого наряду с Конституцией РФ установлены Федеральным конституционным законом от 17 де­кабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федера­ции», законодательными актами, регулирующими экологические отношения. Надо отметить, что наряду с правотворческой компе­тенцией Правительство РФ выполняет и отдельные управленче­ские функции, в том числе правоприменительные.

Компетенция высшего органа исполнительной власти субъекта Федерации определяется рядом нормативных правовых актов, в первую очередь ст. 21 Федерального закона от 06 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», а также нормативны­ми правовыми актами, составляющими экологическое законода­тельство.

Экологическая компетенция органов местного самоуправления закреплена в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», в отраслевых законодательных актах, в том числе в Законе «О недрах», Федеральных законах от 23 фев­раля 1995 г. № 26-ФЗ «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах», от 23 ноября 1995 г. № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе», от 24 июня 1998 г. № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления», от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды», Земельном ко­дексе РФ, Лесном кодексе РФ и др.

Наряду с органами, наделенными общей компетенцией, в сфере экологического управления функционируют государственные ор­ганы, осуществляющие управление в отдельных областях окружа­ющей среды и природопользования.

На федеральном уровне функции управления в области охра­ны окружающей среды и природопользования реализуют сле­дующие федеральные органы исполнительной власти, в отноше­нии которых приняты соответствующие положения о них.

Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации (Минприроды России)¹ является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере изучения, использования, воспроизводства и охраны природных ресурсов, включая недра, водные объекты, леса, объекты животного мира и среду их обитания, земельных отношений, связанных с переводом земель водного фонда, лесного фонда и земель особо охраняемых территорий и объектов (в части, касающейся земель особо охраняемых природных территорий) в земли другой категории, в области лесных отношений, в области охоты, в сфере гидрометеорологии и смежных с ней областях, мониторинга окружающей природной среды, ее загрязнения, в том числе в сфере регулирования радиационного контроля и мониторинга, а также по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере охраны окружающей среды, включая вопросы, касающиеся обращения с отходами производства и потребления (далее - отходы), государственного экологического надзора, особо охраняемых природных территорий и государственной экологической экспертизы.

Федеральная служба по надзору в сфере природопользова­ния² является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в сфере природопользования, а также в пределах своей компетенции в области охраны окружающей среды, в том числе в части, касающейся ограничения негативного техногенного воздействия, в области обращения с отходами (за исключением радиоактивных отходов) и государственной экологической экспертизы.