Ст. 12 Земельного кодекса РФ устанавливает, что использование земель должно осуществляться способами, обеспечивающими сохранение экологических систем, способности земли быть средством производства в сельском хозяйстве и лесном хозяйстве, основой осуществления хозяйственной и иных видов деятельности, и определяет целями охраны земли:
предотвращение деградации, загрязнения, захламления, нарушения земель, других негативных (вредных) воздействий хозяйственной деятельности;
обеспечение улучшения и восстановления земель, подвергшихся деградации, загрязнению, захламлению, нарушению, другим негативным (вредным) воздействиям хозяйственной деятельности.
При этом Кодекс обязывает в целях охраны земель собственников, землепользователей, землевладельцев и арендаторов проводить мероприятия по:
сохранению почв и их плодородия;
защите земель от водной и ветровой эрозии, селей, подтопления, заболачивания, вторичного засоления, иссушения, уплотнения, загрязнения радиоактивными и химическими веществами, захламления отходами производства и потребления, загрязнения, в том числе биогенного загрязнения, и других негативных (вредных) воздействий, в результате которых происходит деградация земель;
защите сельскохозяйственных угодий и других земель от заражения бактериально-паразитическими и карантинными вредителями и болезнями растений, зарастания сорными растениями, кустарниками и мелколесьем, иных видов ухудшения состояния земель;
ликвидации последствий загрязнения, в том числе биогенного загрязнения, и захламления земель; сохранению достигнутого уровня мелиорации;
рекультивации нарушенных земель, восстановлению плодородия почв, своевременному вовлечению земель в оборот;
сохранению плодородия почв и их использованию при проведении работ, связанных с нарушением земель.
Целям охраны земель сельскохозяйственного назначения служат федеральные законы «О мелиорации земель» и «О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения», а также постановление Правительства РФ от 2 октября 2002 г. № 830 «Об утверждении положения о порядке консервации земель с изъятием их из оборота» и постановление Правительства РФ от 23.02.1994 № 140 «О рекультивации земель, снятии, сохранении и рациональном использовании плодородного слоя почвы», которыми устанавливаются дополнительные требования к охране земель и почв.
За нарушения требований земельного законодательства виновные лица могут быть привлечены к дисциплинарной, материальной, административной, уголовной и гражданско-правовой ответственности.
В соответствии со ст. 192 Трудового кодекса РФ основанием для наступления дисциплинарной ответственности является неисполнение или ненадлежащее исполнение работником по его вине возложенных на него трудовых обязанностей. При этом кроме предусмотренных Кодексом видов взысканий на отдельные категории работников могут быть наложены взыскания, установленные в федеральных законах, уставах и положениях о дисциплине. В случае если совершенное работником деяние причинило ущерб работодателю, то согласно ст. 238 Трудового кодекса РФ такой работник обязан нести материальную ответственность.
Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях предусматривает административную ответственность граждан, должностных и юридических лиц за совершение таких проступков, как:
самовольное занятие земельного участка (ст. 7.1);
уничтожение межевых знаков границ земельных участков (ст. 7.2);
самовольное занятие земельного участка прибрежной защитной полосы водного объекта, водо-охранной зоны водного объекта либо зоны (округа) санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения (ст. 7.8);
самовольная переуступка права пользования землей (ст. 7.10);
незаконный отвод земельных участков на особо охраняемых землях историко-культурного назначения (ст. 7.16);
порча земель (ст. 8.6);
невыполнение обязанностей по приведению земель в состояние, пригодное для использования по целевому назначению (ст. 8.7);
использование земель не по целевому назначению, невыполнение обязательных мероприятий по улучшению земель и охране почв (ст. 8.8) и ряд других нарушений.
Ответственность за отдельные нарушения законодательства об использовании и охране земель может наступать и в соответствии с законодательными актами субъектов Российской Федерации.
Уголовный кодекс РФ устанавливает уголовную ответственность за:
регистрацию заведомо незаконных сделок с землей, искажение учетных данных государственного земельного кадастра, а равно умышленное занижение размеров платежей за землю, если эти деяния совершены из корыстной или личной заинтересованности должностным лицом с использованием своего служебного положения (ст. 170 УК РФ);
отравление, загрязнение или порчу земли вредными продуктами хозяйственной или иной деятельности вследствие нарушения правил обращения с удобрениями, стимуляторами роста растений, ядохимикатами и иными опасными химическими или биологическими веществами при их хранении, использовании и транспортировке, повлекшие причинение вреда здоровью человека или окружающей среде (ст. 254 УК РФ).
Гражданско-правовая ответственность за совершение нарушений земельного законодательства наступает на основании решений суда или арбитражного суда и может выражаться в возмещении виновным причиненного вреда окружающей среде или здоровью граждан, в том числе в результате совершения преступления или административного проступка, либо в совершении (воздержании) каких-либо обязательных действий, например, освобождении, самовольно занятого земельного участка.
Система законодательства о недрах. Недра являются частью земной коры, расположенной ниже почвенного слоя, а при его отсутствии — ниже земной поверхности и дна водоемов и водотоков, простирающейся до глубин, доступных для геологического изучения и освоения. Такое понятие недр сформулировано в Законе РФ «О недрах», данный Закон является головным в системе российского законодательства о недрах, которое основывается на Конституции Российской Федерации. В систему правовых актов, регулирующих режим недропользования, наряду с федеральными законами и иными нормативными правовыми актами входят также законы и другие нормативные правовые акты субъектов РФ. В настоящее время основу системы федерального законодательства о недрах составляют следующие правовые акты: Конституция Российской Федерации; Закон РФ «О недрах»; Федеральный закон «Об охране окружающей среды»; Постановление Правительства Российской Федерации от 12 мая 2005 г. № 293 «Об утверждении положения о государственном надзоре за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр», Постановление Правительства Российской Федерации от 2 февраля 2010 г. № 39 «Об утверждении положения о государственном надзоре за безопасным ведением работ, связанных с пользованием недрами, и о внесении изменений в положение о государственном контроле за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр» и др.
Отношения, связанные с использованием и охраной земель, вод, растительного и животного мира, атмосферного воздуха, возникающие при пользовании недрами, регулируются соответствующим законодательством РФ и законодательством субъектов РФ.
Недра не следует отождествлять с полезными ископаемыми, поскольку последние являются частью недр, их основой. Недрами пользуются не только для добычи полезных ископаемых, но и в других общеполезных случаях — для строительства, эксплуатации подземных сооружений и в иных целях, не связанных с добычей полезных ископаемых.
Полезные ископаемые — это твердые, жидкие (кроме воды) и газообразные природные вещества, находящиеся в глубине земли и на ее поверхности в пределах территории определенного государства и его континентального шельфа, используемые в народном хозяйстве. Главный признак полезных ископаемых — их полезность для общества в конкретно-исторический период. Все полезные ископаемые делятся на общераспространенные и не общераспространенные. К первым относятся: песок (кроме формовочного, стекольного, кварцевого для производства огнеупорных и фарфорофаянсовых изделий), галька, гравий, глина (кроме каолина, огнеупорной, формовочной, для фарфорофаянсовых изделий, лорициновой, красочной, бетонитовой, кислотоупорной), долодий, камень, булыжный камень, песчаник (кроме динасового), мел, гипс, мергель, туф, известняк (кроме флюсового и битуминозного), сланец (кроме горючего), гранит, базелит, диорит, слонит, габбро, андезит, порфир. Ко вторым относятся все прочие рудные и нерудные ископаемые (железная руда, уголь, нефть, платина, уран, золото и проч.). После отделения от природной среды добытое вещество перестает быть полезным ископаемым и превращается в сырье, что существенно меняет правовой режим данного вещества.
В экологическом аспекте недра служат естественным фундаментом земной поверхности, естественной «кладовой» земли. Эксплуатация (использование) недр связана с возможностью нанесения ущерба другим природным богатствам, окружающей природной среде в целом, здоровью человека. Поэтому недра являются не только объектом использования, но и объектом охраны.
Недра в отличие от других природных объектов практически невозобновимы как в настоящее время, так и в отдаленной перспективе. В связи с этим возникает необходимость в установлении особых требований, способствующих их рациональному использованию и надлежащей охране. Главным требованием, предъявляемым к пользованию недрами, является оптимальное сочетание экономических и экологических интересов. Необходимо жесткое соблюдение интересов общества и природы, полное исключение возможности нанесения вреда человеку и окружающей среде, ее составным элементам. Все эти требования отражаются в конкретных правовых нормах.
Первое, с чего следует начинать рассмотрение правового режима недропользования, — это вопрос о собственности на недра. Согласно ст. 9 Конституции Российской Федерации природные ресурсы (куда входят и недра) могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности. Это не означает, что они в обязательном порядке должны находиться в данных формах собственности. Закон «О недрах» решает вопрос о собственности на недра следующим образом.
В ст. 1, 2 сказано, что недра в границах территории Российской Федерации, включая подземное пространство, и содержащиеся в недрах полезные ископаемые, энергетические и иные ресурсы являются государственной собственностью. Вопросы владения, пользования и распоряжения недрами находятся в совместном ведении РФ и субъектов РФ.
Участки недр не могут быть предметом купли, продажи, дарения, наследования, вклада, залога или отчуждаться в иной форме. Что касается прав пользования недрами, то они согласно закону могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому в той мере, в какой их оборот допускается федеральными законами.
Добытые из недр полезные ископаемые и иные ресурсы по условиям лицензии могут находиться в федеральной государственной собственности, собственности субъектов РФ, муниципальной, частной и иных формах собственности.
Особо следует сказать о государственном фонде недр, который составляют используемые участки, представляющие собой геометризованные блоки недр, и неиспользуемые части недр в пределах территории РФ и ее континентального шельфа.
Владение, пользование и распоряжение государственным фондом недр в пределах территории РФ в интересах народов, проживающих на соответствующей территории, осуществляются совместно РФ и ее субъектами.
Закон «О недрах» регулирует также порядок добычи общераспространенных полезных ископаемых собственниками, владельцами земельных участков. Они имеют право (по своему усмотрению) в их границах осуществлять без применения взрывных работ добычу этих полезных ископаемых, не числящихся на государственном балансе, и строительство подземных сооружений для своих нужд на глубину до пяти метров, а также устройство и эксплуатацию бытовых колодцев и скважин на первый водоносный горизонт, не являющийся источником централизованного водоснабжения, в порядке, устанавливаемом соответствующими органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
1.3. Органы государственной власти и государственного управления, регулирующие недропользование, подразделяются на органы общей и специальной компетенции.
Систему органов государственной власти и государственного управления недрами общей компетенции составляют:
Федеральное Собрание, Президент РФ, Правительство РФ;
органы государственной власти республик в составе РФ;
органы государственной власти и управления краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга;
органы государственной власти и управления автономных образований; представительные и исполнительные органы муниципальных образований (районов, городов, сел и т.д.).
Что входит в компетенцию этих органов, детально раскрывается в ст. ст. 3-5 Закона РФ «О недрах». Из перечисленных в них функций непосредственно экологическое значение имеют следующие:
введение ограничений на пользование недрами на отдельных участках для обеспечения национальной безопасности и охраны окружающей природной среды;
государственный контроль за рациональным использованием и охраной недр, а также установление порядка его проведения;
составление территориальных балансов запасов и кадастров месторождений и проявлений полезных ископаемых, учет участков недр, используемых для строительства подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых;
участие в решении вопросов, связанных с соблюдением социально-экономических и экологических интересов населения территории, при предоставлении недр в пользование и отводе земельных участков;
введение ограничений на пользование участками недр на территориях населенных пунктов, пригородных зон, объектов промышленности, транспорта и связи, если это пользование может создать угрозу жизни и здоровью людей, нанести ущерб окружающей природной среде;
регулирование других вопросов в области использования и охраны недр в рамках соответствующей компетенции.
Полномочия органов государственного геологического надзора, права, обязанности и порядок их работы определены Положением о государственном надзоре за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр, утвержденным Правительством РФ в соответствии с законом РФ «О недрах». Задачей его является обеспечение соблюдения всеми пользователями недр установленного порядка пользования недрами, требований законодательства Российской Федерации и утвержденных в установленном порядке стандартов (норм, правил) в области геологического изучения, использования и охраны недр, правил ведения государственного учета и отчетности.
В содержание государственного геологического надзора входят:
проведение проверок соблюдения условий выданной лицензии и требований природоохранного законодательства;
затребование от пользователей недр необходимой документации и объяснений по поводу условий пользования недрами и соблюдения действующих стандартов, норм и правил по технологии ведения работ, связанных с пользованием недрами;
затребование от пользователей недр геологической информации, сведений о разведанных, извлекаемых и оставляемых в недрах запасах полезных ископаемых, данных мониторинга подземных вод, проверка их достоверности;
обеспечение соблюдения пользователями законодательства и утвержденных стандартов (правил, норм) по охране недр, безопасному ведению работ, а также по предупреждению и устранению вредного влияния работ на население, природную среду и проч.
В целях создания условий для рационального комплексного использования недр, государственного учета запасов полезных ископаемых и участков недр, предоставляемых для добычи полезных ископаемых и для целей, не связанных с добычей полезных ископаемых, определения платы за пользование недрами, границ участков недр, предоставляемых в пользование, оценки достоверности информации о количестве и качестве разведанных запасов полезных ископаемых, иных свойствах недр, определяющих их ценность или опасность предусмотрено проведение государственной геологической экспертизы (Постановление Правительства Российской Федерации от 11 февраля 2005 г. № 69 «О государственной экспертизе запасов полезных ископаемых, геологической, экономической и экологической информации о предоставляемых в пользование участках недр, размере и порядке взимания платы за ее проведение»).
Объектами государственной экспертизы являются запасы полезных ископаемых, геологическая, экономическая и экологическая информация о предоставляемых в пользование участках недр, а также геологическая информация об участках недр, пригодных для строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с разработкой месторождений полезных ископаемых.
Эти нарушения можно разделить на три группы:
1) нарушения права собственности на недра;
2) правонарушения, связанные с охраной труда и техникой безопасности при проведении работ, относящихся к пользованию недрами;
3) правонарушения, имеющие экологический характер.
Обычно рассматриваются четыре вида ответственности: дисциплинарная, административная, имущественная (материальная) и уголовная.
Дисциплинарная ответственность применяется в тех случаях, когда допущенные нарушения представляют дисциплинарные проступки. Дисциплинарные взыскания налагаются в соответствии с трудовым законодательством, а также Уставом о дисциплине работников Госгортехнадзора и соответствующим Положением. Согласно этому Положению органы Госгортехнадзора могут делать представления руководителям министерств, ведомств, предприятий, организаций, учреждений об освобождении от занимаемых должностей или лишении на срок до одного года права технического руководства работами лиц, систематически нарушающих правила и нормы по безопасному ведению работ, использованию и охране недр (п. 7.3 Положения).