Согласно ст. 3 Земельного кодекса РФ составляют законы субъектов Российской Федерации, которые не должны противоречить федеральным законам. Соответствующее нормотворчество получило свое широкое развитие в большинстве регионов страны. В качестве примера можно назвать Закон города Москвы от 16.07.1997 № 34 «Об основах платного землепользования в городе Москве» и Закон Московской области от 18.04.1995 № 9/95-03 «Об отнесении земель сельскохозяйственного назначения к особо ценным и ценным». Отдельные вопросы регулируются и подзаконными правовыми актами органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Так, распоряжением Мэра Москвы от 27.07.1999 № 801-РМ утверждена Методика исчисления размера ущерба, вызываемого захламлением, загрязнением и деградацией земель на территории Москвы.
Земельный кодекс РФ устанавливает, что органы местного самоуправления в пределах своих полномочий могут издавать акты, содержащие нормы земельного права.
К полномочиям субъектов Российской Федерации в сфере использования и охраны земель согласно ст. 10 Земельного кодекса РФ относятся:
изъятие, в том числе путем выкупа, земель для нужд субъекта Российской Федерации;
разработка и реализация региональных программ использования и охраны земель, находящихся в границах субъектах Российской Федерации;
управление и распоряжение земельными участками, находящимися в собственности субъектов Российской Федерации, и ряд иных полномочий, не отнесенных к полномочиям Российской Федерации или к полномочиям органов местного самоуправления.
Реализацией перечисленных полномочий на территории субъектов Российской Федерации в соответствии с установленными конституциями (уставами) регионов принципами разграничения полномочий занимаются государственные органы представительной и исполнительной власти, в том числе специально создаваемые для этих целей структуры, которым в оговоренных заключаемыми с Российской Федерацией соглашениями случаях могут делегироваться некоторые полномочия федерального центра. В свою очередь регионы могут передавать часть своих полномочий в рассматриваемой сфере органам местного самоуправления при обеспечении финансово-материальной поддержки в реализации последними таких полномочий.
Полномочия органов местного самоуправления в области охраны и использования земель в соответствии со ст. 11 Земельного кодекса РФ заключаются в:
изъятии, в том числе путем выкупа, земельных участков для муниципальных нужд;
установлении с учетом требований федерального законодательства правил землепользования и застройки территорий городских и сельских поселений, территорий других муниципальных образований;
разработке и реализации местных программ использования и охраны земель,
управлении и распоряжении земельными участками, находящимися в муниципальной собственности, и осуществлении иных полномочий местного значения.
Государственное управление в сфере использования и охраны земель в основном заключается в реализации таких мероприятий как осуществление мониторинга земель; проведение землеустройства; ведение государственного земельного кадастра; осуществление государственного контроля.
Мониторинг земель согласно ст. 67 Земельного кодекса РФ представляет собой систему наблюдения за состоянием земель на всей территории Российской Федерации. При этом основными задачами проведения мониторинга являются:
своевременное выявление изменений состояния земель, оценка этих изменений, прогноз и выработка рекомендаций о предупреждении и об устранении последствий негативных процессов;
информационное обеспечение ведения государственного земельного кадастра, государственного земельного контроля за использованием и охраной земель, иных функций государственного и муниципального управления земельными ресурсами, а также землеустройства;
обеспечение граждан информацией о состоянии окружающей среды в части состояния земель.
Порядок осуществления мониторинга земель регулируется утвержденным постановлением Правительства РФ от 28.11.2002 г. № 846 «Об утверждении положения об осуществлении государственного мониторинга земель», согласно которому проводится федеральный мониторинг, охватывающий всю территорию Российской Федерации, региональный мониторинг, охватывающий территории, ограниченные физико-географическими, экономическими, административными и иными границами, и локальный мониторинг, который ведется на территориальных объектах ниже регионального уровня, вплоть до территорий отдельных землепользовании и элементарных структур ландшафтно-экологических комплексов.
Под землеустройством согласно ст. 1 Федерального закона «О землеустройстве» понимаются «мероприятия по изучению состояния земель, планированию и организации рационального использования земель и их охраны, описанию местоположения и (или) установлению на местности границ объектов землеустройства, организации рационального использования гражданами и юридическими лицами земельных участков для осуществления сельскохозяйственного производства, а также по организации территорий, используемых общинами коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации и лицами, относящимися к коренным малочисленным народам Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации, для обеспечения их традиционного образа жизни (внутрихозяйственное землеустройство». Ст. 3 названного закона устанавливает обязательность проведения землеустройства в случаях:
изменения границ объектов землеустройства;
выявления нарушенных земель, а также земель, подверженных водной и ветровой эрозии, селям, подтоплению, заболачиванию, вторичному засолению, иссушению, уплотнению, загрязнению отходами производства и потребления, радиоактивными и химическими веществами, заражению и другим негативным воздействиям;
проведения мероприятий по восстановлению и консервации земель, рекультивации нарушенных земель, защите земель от эрозии, селей, подтопления, заболачивания, вторичного засоления, иссушения, уплотнения, загрязнения отходами производства и потребления, радиоактивными и химическими веществами, заражения и других негативных процессов.
Государственный земельный надзор. В соответствии со ст. 71 Земельного кодекса РФ под государственным земельным надзором понимаются деятельность уполномоченных федеральных органов исполнительной власти, направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений органами государственной власти, органами местного самоуправления, а также юридическими лицами, их руководителями и иными должностными лицами, индивидуальными предпринимателями, их уполномоченными представителями (далее - юридические лица, индивидуальные предприниматели) и гражданами требований, установленных земельным законодательством, посредством организации и проведения проверок указанных лиц, принятия предусмотренных законодательством Российской Федерации мер по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений, и деятельность указанных уполномоченных органов государственной власти по систематическому наблюдению за исполнением требований земельного законодательства, анализу и прогнозированию состояния исполнения требований земельного законодательства при осуществлении органами государственной власти, органами местного самоуправления, юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями и гражданами своей деятельности. Перечень таких органов определен Положением о государственном земельном надзоре, утвержденным Постановлением Правительства Российской Федерации от 15 ноября 2006 г. № 689 «О государственном земельном надзоре»: Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии, Федеральная служба по надзору в сфере природопользования, Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору, Государственные инспекторы по использованию и охране земель.
К функциям названных органов относятся: осуществление в соответствии со своей компетенцией:
организация проверок и экспертиз изменения качественного состояния земель и функционального зонирования городов и других поселений;
принятие мер к устранению нарушений земельного законодательства;
участие в подготовке нормативных и законодательных актов, касающихся использования и охраны земель;
внесение в установленном порядке предложений о консервации дегради-рованных и загрязненных земель, дальнейшее использование которых может привести к угрозе жизни и здоровью человека, чрезвычайным ситуациям, катастрофам, разрушению историко-культурного наследия и природных ландшафтов, негативным экологическим последствиям и загрязнению сельскохозяйственной продукции и водных источников;
информирование населения о состоянии земельного фонда, эффективности его использования и принимаемых мерах по охране земель;
участие в согласовании градостроительной и землеустроительной документации, в работе комиссий по приемке мелиорированных, рекультивированных и других земель, на которых проведены мероприятия по улучшению их качественного состояния, а также объектов, сооруженных в целях охраны земель.
Помимо государственного земельного контроля Земельным кодексом РФ вводятся такие формы контроля, как муниципальный, общественный и производственный.
Конституция РФ в ст. 9 устанавливает, что земля может находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности. В свою очередь Земельный кодекс РФ и ряд других федеральных законов развивают данные конституционные положения. Так, ст. 15 Кодекса определяет, что собственностью граждан и юридических лиц (частной собственностью) являются земельные участки, приобретенные гражданами и юридическими лицами по основаниям, предусмотренным законодательством Российской Федерации. В оговоренных федеральным законодательством случаях иностранные граждане, лица без гражданства и юридические лица не могут обладать земельными участками на праве собственности.
Государственная собственность на землю выступает в виде федеральной собственности и собственности субъектов Российской Федерации. Критерии разграничения государственной собственности на землю на федеральную собственность, собственность субъектов Российской Федерации и муниципальную собственность определены Федеральным законом «О разграничении государственной собственности на землю» .
К муниципальной собственности относятся земельные участки, которые не находятся в государственной или частной собственности.
К иным правам на землю относятся:
право постоянного (бессрочного) пользования. Данный титул на землю с момента вступления в силу нового Земельного кодекса РФ могут получить только государственные и муниципальные учреждения, федеральные казенные предприятия, а также органы государственной власти и органы местного самоуправления. Граждане, которые ранее получили землю на этом титуле, вправе сохранить его на неопределенный срок либо получить землю в собственность бесплатно. Юридические лица, кроме названных выше, обязаны до 1 января 2004 г. переоформить свой титул на право аренды либо выкупить земельный участок;
право пожизненного наследуемого владения. Со времени вступления в силу Земельного кодекса РФ оформление права на этот титул прекращено, что в перспективе приведет к его исчезновению. Граждане-титулообладатели также вправе бесплатно приватизировать свой земельный участок;
аренда. Использование земельного участка на правах аренды осуществляется арендатором на основании заключенного с арендодателем договора. Аренда может быть краткосрочной (до пяти лет) и долгосрочной (свыше пяти лет).
право ограниченного пользования чужим земельным участком (сервитут). Оно заключается в ограниченном пользовании земельным участком в установленных целях лицами, которым этот участок не принадлежит. Земельное законодательство предусматривает частный и публичный сервитут, которые, соответственно, устанавливаются договором сторон либо решением органа государственной власти или муниципального органа и могут быть срочными или постоянными;
безвозмездное срочное пользование земельным участком. Основания на получение права такого пользования земельным участком предусмотрены ст. 24 Земельного кодекса РФ.
В соответствии с Федеральным законом «О регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» право собственности и иные права на землю, а также сделки с земельными участками (за исключением договоров аренды, субаренды земельного участка, безвозмездного срочного пользования земельным участком, заключенных на срок менее чем один год) подлежат обязательной государственной регистрации в специально созданных органах Минюста России.
Права и обязанности собственников земли, землевладельцев, землепользователей и арендаторов.
Названные правообладатели согласно ст. ст. 40 и 41 Земельного кодекса РФ вправе:
использовать в установленном порядке для собственных нужд имеющиеся на земельном участке общераспространенные полезные ископаемые, пресные подземные воды, а также закрытые водоемы в соответствии с федеральным законодательством;
возводить жилые, производственные, культурно-бытовые и иные здания, строения и сооружения в соответствии с целевым назначением земельного участка и его разрешенным использованием с соблюдением требований градостроительных регламентов, строительных, экологических, санитарно-гигиенических, противопожарных и иных правил, нормативов;
проводить в соответствии с разрешенным использованием оросительные, осушительные, культуртехнические и другие мелиоративные работы, строить пруды и иные закрытые водоемы в соответствии с установленными законодательством экологическими, строительными, санитарно-гигиеническими и иными специальными требованиями.
В свою очередь в соответствии со ст. 42 Земельного кодекса РФ названные лица обязаны:
использовать земельные участки в соответствии с их целевым назначением и принадлежностью к той или иной категории земель и разрешенным использованием способами, которые не должны наносить вред окружающей среде, в том числе земле как природному объекту;
сохранять межевые, геодезические и другие специальные знаки, установленные на земельных участках в соответствии с законодательством;
осуществлять мероприятия по охране земель, соблюдать порядок пользования лесами, водными и другими природными ресурсами;
своевременно приступать к использованию земельных участков в случаях, если сроки освоения земельных участков предусмотрены договорами;
своевременно производить платежи за землю;
соблюдать при использовании земельных участков требования градостроительных регламентов, строительных, экологических, санитарно-гигиенических, противопожарных и иных правил, нормативов;
не допускать загрязнение, захламление, деградацию и ухудшение плодородия почв на землях соответствующих категорий.
Неисполнение перечисленных обязанностей может повлечь за собой лишение соответствующих правообладателей прав на земельные участки. Так, ст. ст. 284 и 285 Гражданского кодекса РФ предусматривают в качестве оснований для принудительного лишения собственника земельного участка:
не использование участка в течение трех лет, если он предназначен для сельскохозяйственного производства либо жилищного или иного строительства (при отсутствии непредвиденных обстоятельств);
использование участка с грубым нарушением правил рационального использования земли, установленных земельным законодательством, в частности, если участок используется не в соответствии с его целевым назначением или его использование приводит к существенному снижению плодородия сельскохозяйственных земель либо значительному ухудшению экологической обстановки. В названных случаях участок подлежит продаже на публичных торгах.
Кроме названных оснований землевладельцы, землепользователи и арендаторы могут быть лишены права на земельный участок в случае неустранения совершенных умышленно нарушений земельного законодательства, например: отравления, загрязнения, порчи или уничтожения плодородного слоя почвы вследствие нарушения правил обращения с удобрениями, стимуляторами роста растений, ядохимикатами и иными опасными химическими или биологическими веществами при их хранении, использовании и транспортировке, повлекших за собой причинение вреда здоровью человека или окружающей среде; нарушений режима использования земель особо охраняемых природных территорий, земель природоохранного, рекреационного назначения, земель историко-культурного назначения, особо ценных земель, других земель с особыми условиями использования, а также земель, подвергшихся радиоактивному загрязнению; систематического невыполнения обязательных мероприятий по улучшению земель, охране почв от ветровой, водной эрозии и предотвращению других процессов, ухудшающих состояние почв.
Прекращение прав землевладельцев, землепользователей и арендаторов происходит по решению суда на основании направленного органом государственной власти или органом местного самоуправления заявления о прекращении права на земельный участок.