Отметим, что ответственный комитет обязан направить законопроект, а также документы и материалы, необходимые для проведения экспертизы, по запросу в Общественную палату в течение трех дней со дня поступления запроса Общественной палаты в Государственную Думу ФС РФ либо в течение трех дней после начала очередной сессии Государственной Думы ФС РФ (если запрос Общественной палаты поступил в Государственную Думу ФС РФ в период между ее сессиями). В том случае, если запрашиваемый законопроект был рассмотрен Советом Государственной Думы ФС РФ, в Общественную палату направляется также соответствующая выписка из протокола его заседания, а если законопроект был рассмотрен Государственной Думой ФС РФ копия соответствующего постановления Государственной Думы ФС РФ.
Если же профильный комитет посчитает, что подготовленный к внесению в Государственную Думу ФС РФ законопроект не соответствует требованиям ст. 104 Конституции РФ и ст. 105 Регламента Государственной Думы ФС РФ, то по его предложению Совет Государственной Думы ФС РФ принимает решение о возвращении законопроекта субъекту (субъектам) права законодательной инициативы для выполнения указанных требований (такой законопроект не считается внесенным в Государственную Думу ФС РФ).
В том случае, когда в Государственную Думу ФС РФ внесены альтернативные законопроекты до рассмотрения в первом чтении законопроекта по тому же вопросу, Совет Государственной Думы ФС РФ принимает решение отложить рассмотрение в первом чтении законопроекта, внесенного в палату ранее, устанавливает срок рассмотрения альтернативных законопроектов и поручает ответственному комитету подготовить альтернативные законопроекты к рассмотрению Государственной Думой ФС РФ в первом чтении одновременно с законопроектом, внесенным ранее. Если Совет Государственной Думы ФС РФ принял решение о включении поступивших ранее законопроектов в проект порядка работы палаты, принятие к рассмотрению новых альтернативных законопроектов по тому же вопросу прекращается.
Срок подготовки к рассмотрению Государственной Думой ФС РФ в первом чтении законопроекта, внесенного субъектом права законодательной инициативы, определяется Советом Государственной Думы ФС РФ. Порядок подготовки законопроекта к рассмотрению и срок представления заключений, отзывов, предложений и замечаний к законопроекту, как правило, определяются ответственным комитетом самостоятельно.
По поручению Совета Государственной Думы ФС РФ или ответственного комитета Правовое управление Аппарата Государственной Думы ФС РФ в установленный ими срок осуществляет правовую экспертизу законопроекта на соответствие его Конституции РФ, федеральным конституционным законам, федеральным законам, основным отраслевым законодательным актам, проверяет перечень актов федерального законодательства, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению или принятию в связи с принятием данного законопроекта, а также осуществляет юридико-техническую экспертизу законопроекта. Как правило, ответственный комитет поручает Правовому управлению Аппарата Государственной Думы ФС РФ провести также лингвистическую экспертизу законопроекта. Отметим, что для этого в аппарате Правового управления Государственной Думы ФС РФ создан специальный отдел лингвистической экспертизы законопроектов.
Обсуждение проходит с приглашением представителя субъекта права законодательной инициативы, внесшего законопроект открыто, а также может освещаться в СМИ.
Заключение принимается на заседании ответственного комитета большинством голосов. Депутат Государственной Думы ФС РФ член комитета, которому было поручено изучение законопроекта, докладывает результаты изучения им законопроекта и анализа поступивших в комитет документов и материалов, после чего происходит обсуждение законопроекта. Для обсуждения законопроекта на заседание комитета могут быть приглашены его инициатор (например, субъект права законодательной инициативы депутат Государственной Думы ФС РФ, внесший законопроект, либо представитель коллегиального органа субъекта права законодательной инициативы), независимые эксперты, представители органов государственной власти и местного самоуправления, общественности. Зачастую решение (заключение) комитета принимается не единогласно, но депутаты, не подержавшие решение (заключение) комитета по конкретному законопроекту, могут свободно высказать свою позицию при обсуждении данного законопроекта непосредственно во время пленарного заседания Государственной Думы ФС РФ.
Законопроект, подготовленный к рассмотрению Государственной Думой в первом чтении, и материалы к нему направляются ответственным комитетом в Совет Государственной Думы ФС РФ для внесения на рассмотрение Государственной Думы ФС РФ. Дополнительно к материалам, внесенным субъектом (субъектами) права законодательной инициативы ответственный комитет представляет, в том числе свое собственное Заключение (решение), а также заключение комитета-соисполнителя с мотивированным обоснованием необходимости принятия (одобрения) либо отклонения данного законопроекта, а также заключение Правового управления Аппарата Государственной Думы ФС РФ[33].
Рассмотрение законопроектов Государственной Думой ФС РФ осуществляется в трех чтениях, если иное не предусматривается действующим законодательством или Регламентом самой Палаты.
Принятие законопроекта осуществляется Государственной Думой ФС РФ посредством принятия соответствующего постановления. В этом постановлении указывается, к примеру, «принять (отклонить) проект федерального закона в первом (втором) чтении», а сам законопроект прилагается к соответствующему постановлению.
Законопроект, подготовленный к рассмотрению в первом чтении, и материалы к нему по представлению ответственного Комитета направляются Аппаратом Государственной Думы ФС РФ Президенту Российской Федерации, в Совет Федерации, депутатам палаты, в Правительство Российской Федерации и субъекту права законодательной инициативы, внесшему законопроект, не позднее чем за три дня до дня рассмотрения законопроекта на заседании Государственной Думы ФС РФ.
При рассмотрении Государственной Думой ФС РФ законопроекта в первом чтении обсуждается его концепция, принципиальные положения, дается оценка соответствия основных положений законопроекта Конституции Российской Федерации, его актуальности и практической значимости.
По результатам обсуждения законопроекта в первом чтении Государственная Дума ФС РФ может:
1) принять (или одобрить) законопроект в первом чтении и продолжить работу над ним с учетом высказанных в виде поправок предложений и замечаний;
2) принять или одобрить закон (за исключением законопроекта по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации);
3) отклонить законопроект.
Обсуждение, как правило, начинается с доклада субъекта права законодательной инициативы, внесшего законопроект (или его представителя) и содоклада представителя ответственного комитета.
Если законопроект не может быть рассмотрен Государственной Думой ФС РФ по причине отсутствия на заседании Государственной Думы ФС РФ субъекта права законодательной инициативы, внесшего законопроект, или его представителя, рассмотрение законопроекта переносится на другое заседание Государственной Думы ФС РФ.
После окончания обсуждения законопроекта на голосование ставится предложение о принятии или об одобрении законопроекта в первом чтении. Это решение в первом чтении оформляется соответствующим постановлением Государственной Думы ФС РФ. Если по итогам голосования предложение не набрало необходимого числа голосов, то он считается отклоненным без дополнительного голосования. Отклоненный законопроект дальнейшему рассмотрению не подлежит и возвращается ответственным комитетом субъекту (субъектам) права законодательной инициативы.
В случае принятия или одобрения законопроекта в первом чтении Государственная Дума ФС РФ в первом чтении устанавливает срок представления поправок к законопроекту. Срок представления поправок, как правило, не может быть менее 15 дней, а для законопроектов по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации менее 30 дней.
Обратим внимание, что Государственная Дума ФС РФ может принять решение о всенародном обсуждении законопроекта, принятого в первом чтении.
В случае принятия законопроекта в первом чтении, за исключением законопроекта по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, или одобрения законопроекта в первом чтении председательствующий может поставить на голосование предложение ответственного комитета о принятии или об одобрении закона в целом, исключая процедуры второго и третьего чтений, при наличии заключения Правового управления Аппарата Государственной Думы ФС РФ, отражающего результаты правовой, юридико-технической и лингвистической экспертиз[34].
Поправки к законопроекту, принятому или одобренному в первом чтении, вносятся в ответственный комитет в виде изменения редакции статей, либо в виде дополнения законопроекта конкретными статьями, либо в виде предложений об исключении конкретных слов, пунктов, частей или статей законопроекта. Эти поправки вправе вносить только соответствующие субъекты права законодательной инициативы.
Ответственный комитет изучает и обобщает внесенные поправки, при необходимости проводит независимую экспертизу поправок на соответствие Конституции Российской Федерации и федеральным конституционным законам. В случае признания ответственным комитетом поправок противоречащими Конституции РФ, федеральным конституционным законам указанный комитет сообщает об этом авторам поправок. В случае невыполнения субъектом права законодательной инициативы требований Регламента Государственной Думы ФС РФ ответственный комитет вправе возвратить поправку автору без включения ее в таблицы поправок.
Если в процессе второго чтения изменяется название законопроекта, то он вносится на рассмотрение палаты с новым названием, а его первоначальное название приводится ниже в скобках. Законопроект, принимаемый в третьем чтении, должен иметь название в последней утвержденной редакции.
Поправки в законопроект рассматриваются на заседании ответственного комитета, о времени проведения которого уведомляются субъекты права законодательной инициативы, внесшие как законопроект, так и поправки к нему, либо их представители.
На своем заседании ответственный Комитет может принять несколько решений:
1) согласиться с предложенными ко второму чтению законопроекта поправками и включить их в текст законопроекта, рекомендовав Государственной Думе ФС РФ принять таблицу поправок, одобренных ответственным комитетом;
2) отклонить предложенные ко второму чтению поправки и внести в Государственную Думу ФС РФ таблицу поправок, рекомендуемых ответственным комитетом к отклонению;
3) внести в Государственную Думу ФС РФ таблицу поправок, по которым ответственным комитетом не было принято решений (т.е. тех поправок, решение по которым должно быть принято непосредственно самой палатой). Как правило, это поправки, по которым комитет не может ориентировать Государственную Думу ФС РФ своей позицией и предлагает обсудить их непосредственно на пленарном заседании.
Иными словами, депутаты Государственной Думы ФС РФ члены ответственного комитета могут согласиться с отдельными поправками, предложив Государственной Думе ФС РФ их принять, а также могут не согласиться с такими поправками и предложить их отклонить, либо вовсе не принять конкретного решения по отдельным предложенным поправкам, переадресовав реализацию этого права непосредственно всему составу Государственной Думы ФС РФ на пленарном заседании палаты.
Непосредственно в текст законопроекта, подготовленного к рассмотрению во втором чтении, ответственный Комитет вносит полужирным шрифтом содержание поправок, которые им были одобрены для включения в текст законопроекта.
Нередко, особенно когда текст рассматриваемого законопроекта достаточно объемен либо сам законопроект имеет повышенную актуальность или представляет большую общественную значимость, таблицы поправок, рекомендуемых комитетом к принятию или к отклонению, представляют собою несколько томов дополнительных материалов, прилагаемых комитетом к тексту самого законопроекта и значительно превышающих по объему содержание самого законопроекта. В указанных таблицах помимо текста статьи (ее части) законопроекта, к которой вносится поправка, размещается также текст самой поправки и результаты голосования членов комитета принятое Комитетом по поправке решение.
При внесении законопроекта для рассмотрения Государственной Думой ФС РФ во втором чтении ответственный Комитет представляет все подготовленные материалы в Совет Государственной Думы ФС РФ, который принимает решения о дате рассмотрения палатой законопроекта, подготовленного к рассмотрению во втором чтении, о направлении законопроекта Президенту Российской Федерации, в Совет Федерации ФС РФ, в Правительство Российской Федерации, субъекту права законодательной инициативы, внесшему законопроект, депутатам Государственной Думы ФС РФ и определяет докладчика по законопроекту представителя ответственного комитета.
В начале второго чтения законопроекта в Государственной Думе ФС РФ с докладом выступает представитель ответственного комитета. Как правило, это либо председатель комитета, либо один из депутатов Государственной Думы ФС РФ член комитета, которому поручено изучение и сопровождение данного конкретного законопроекта. Отметим, что для оказания депутату члену комитета юридической, технической и организационной помощи руководитель аппарата комитета назначает одного из сотрудников аппарата комитета советника или консультанта (специалиста-эксперта) аппарата комитета. Сопровождение отдельных законопроектов может поручаться председателем комитета и непосредственно руководителю аппарата комитета или его заместителю.
Докладчик член ответственного комитета сообщает об итогах рассмотрения законопроекта в профильном комитете, о поступивших поправках и результатах голосования по ним в комитете. Затем выступают полномочный представитель Президента РФ в Государственной Думе ФС РФ, представители субъекта права законодательной инициативы, внесшего законопроект, полномочный представитель Правительства РФ в Государственной Думе ФС РФ.
Если у депутатов Государственной Думы ФС РФ или у приглашенных на заседание иных субъектов права законодательной инициативы или их представителей имеются возражения против внесения в текст законопроекта каких-либо поправок из числа рекомендуемых ответственным комитетом к принятию, то председательствующий сначала ставит на голосование вопрос о принятии поправок, рекомендуемых ответственным комитетом для внесения в текст законопроекта и против которых не имеется возражений субъектов права законодательной инициативы, а затем отдельно каждую поправку, по которым имеются возражения. Автор поправки представитель ответственного комитета, а также депутат Государственной Думы ФС РФ или иной субъект права законодательной инициативы (или его представитель) имеющие обосновать
Возражающий против принятия поправки субъект права законодательной инициативы, внесший законопроект, или его представитель либо депутат Государственной Думы ФС РФ, полномочные представители Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации в палате, представитель ответственного комитета могут обосновать свои позиции в выступлениях продолжительностью до трех минут. После этого на голосование ставится предложение о принятии поправки.