В связи с этим официальное опубликование правового акта является самостоятельной стадией правотворческого процесса, а в случае, если нормативным правовым актом затрагиваются права, свободы и обязанности человека и гражданина, обязательным условием вступления его в силу[24].
Согласно п. 4 постановления Пленума ВС РФ от 29.11.2007 № 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части» официальным опубликованием считается публикация полного текста нормативного правового акта на государственном языке Российской Федерации в том средстве массовой информации, которое определено в качестве официального[25].
Пленум ВС РФ также отметил, что цель официального опубликования нормативного правового акта обеспечить возможность ознакомиться с содержанием документа тем лицам, права и свободы которых он затрагивает.
Поэтому в исключительных случаях, когда периодическое издание, где публиковались бы официальные нормативные правовые акты, отсутствует и документ напечатан в другом издании (либо обнародован другим способом, например, в порядке, предусмотренном учредительными документами публичного образования), необходимо проверять, была ли у населения возможность ознакомиться с его содержанием.
Если такая возможность была обеспечена, порядок опубликования акта не может быть признан нарушенным из-за того, что опубликован не в том печатном издании либо доведен до сведения населения в ином порядке (абз. 4 п. 21 постановления Пленума ВС РФ от 29.11.2007 № 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части»)[26].
Значит, в исключительных случаях опубликование нормативного акта в другом печатном издании (либо его обнародование в другим способом) может приравниваться к порядку официального опубликования, и этого достаточно, чтобы признать акт вступившим в силу и подлежащим применению.
Однако в федеральных законах и указанных разъяснениях Пленума ВС РФ не определяется перечень исключительных случаев, а также иных форм вступления в силу нормативных правовых актов (помимо их официального опубликования). Кроме того, в федеральных законах не раскрывается содержание понятий «официальное опубликование».
В юридической науке принято деление опубликования на официальное и неофициальное. Действительно, нельзя не заметить тех различий в юридических последствиях, которые вызывает помещение текста нормативного акта в официальных или в иных печатных изданиях (сборниках, брошюрах, газетах и т. д.), имеющих лишь информационное значение.
Неофициальное же опубликование, по сути дела, представляет собой какую-либо форму информирования о законодательстве, осуществляемого издательствами, ведомственными органами, научными учреждениями, частными составителями.
Так, в соответствии со ст. 32. Закона Брянской области от 03.11.1997 № 28-З «О законах и иных нормативных актах Брянской области»[27] средства массовой информации и издательства вправе публиковать законы области и иные нормативные правовые акты области без согласия нормотворческого органа области, но с обязательной ссылкой на источники их официального опубликования.
Акты, требующие срочного и широкого обнародования, наряду с опубликованием в официальных изданиях могут быть обнародованы по радио и телевидению, а также в Интернете. Так, в соответствии со ст. 31 Закона Брянской области от 03.11.1997 № 28-З «О законах и иных нормативных актах Брянской области» при необходимости немедленного обнародования законов области и иных нормативных правовых актов области их тексты могут доводиться до всеобщего сведения через средства массовой информации (радио, телевидение) и издательства.
Акты, не имеющие общего значения, подлежат рассылке определенному кругу органов и организаций. Все нормативные акты могут быть опубликованы в иных печатных изданиях, переданы по каналам связи и др. Ничто не мешает их опубликовать и в виде отдельного издания.
Вместе с тем, по мнению А.С. Пиголкина, деление опубликования нормативных актов лишь на официальное и неофициальное, по-видимому, недостаточно точно и всесторонне характеризует различные виды информирования исполнителей о действующем законодательстве через печать. При таком делении в разряд неофициальных изданий попадают, с одной стороны, Собрания действующего законодательства, Своды законов, публикация которых осуществляется определенным официальным органом (в частности, Министерством юстиции), официальные тексты кодексов и, с другой тематические сборники и справочники по законодательству, подготовленные тем или иным издательством, научным учреждением и т. п., тексты нормативных актов в книгах, брошюрах, журналах. Между тем очевидно, что юридическое значение подобного рода публикаций различно. Поэтому более правильным представляется разделять опубликование нормативных актов на три вида: официальное, официозное (полуофициальное) и неофициальное[28].
Примером так называемого официозного может служить опубликование Хронологических и Систематических собраний действующего законодательства, текстов законодательных и правительственных актов, помещенных в разного рода официальных ведомственных изданиях без уполномочия принявшего их органа, официальных текстов кодексов с внесенными на определенную дату изменениями.
Официозное опубликование не обладает признаками, характерными для официального, прежде всего в том отношении, что осуществляется не от имени правотворческого органа и обычно не вслед за утверждением публикуемого акта, а по прошествии значительного времени. Такое опубликование не является юридическим основанием действия публикуемого акта. Вместе с тем оно предпринимается от имени определенного государственного органа, как правило, по специальному уполномочию и имеет характер официального информирования о содержании действующего законодательства. Обычно это форма переопубликования нормативных актов, которые в ряде случаев первоначально внешне обрабатываются и упорядочиваются. Официозное издание представляет собой официальный источник законодательства, но оно не обладает всеми свойствами, которые присущи официальному опубликованию.
Официальное опубликование играет информационную роль[29]. Понятие «опубликование» входит в более широкое понятие «обнародование». В Конституции РФ содержатся к этим двум еще один термин официальное опубликование.
Обязанность обнародования закона возлагается на Президента РФ. Действия Президента должны быть направлены на доведение закона до всеобщего сведения с помощью радио и телевидения[30].
Таким
образом, официальное опубликование законов является необходимым условием
вступления нормативных актов в силу, возможности их применения, действенности.
Согласно ст. 15 Конституции РФ Законы подлежат официальному опубликованию.
Неопубликованные законы не применяются. Опубликование заключается в
воспроизведении полного и точного текста нормативного акта с его названием,
номером и за соответствующими подписями в официальном общедоступном издании.
Официальное опубликование законов представляет собой необходимый этап
формирования выраженной в законе государственной, общеобязательной воли. Если в
официальном тексте имеются неточности, пропуски и другие отступления от текста,
то это может привести к серьезным последствиям.
Часть 1 ст. 105 Конституции РФ подчеркивает значение Думы в законодательном процессе: «Федеральные законы принимаются Государственной Думой». Однако слово «принимаются» в данном случае не должно пониматься буквально: строго говоря, субъектами принятия федеральных законов в рамках своей компетенции являются все участники законодательного процесса — субъекты законодательной инициативы, Государственная Дума, Совет Федерации, Президент. В цепочке действий, связанных с принятием закона, Государственной Думе принадлежит лишь одно из звеньев.
Субъекты права законодательной инициативы федерального уровня в Российской Федерации определены ст. 104 Конституции Российской Федерации.
1. Президент Российской Федерации. Это право он реализует самостоятельно. Отметим только, что как в Государственной Думе ФС РФ, так и в Совете Федерации ФС РФ (в соответствии с Регламентами обеих палат) внесенные Президентом Российской Федерации законопроекты подлежат первоочередному рассмотрению.
2. Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. Это право определено ему как коллегиальному органу, и он может реализовать его только посредством вынесения соответствующего Постановления Совета Федерации ФС РФ по конкретному вопросу с обязательным соблюдением при этом процедуры голосования.
3. Члены Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации.
4. Депутаты Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации. В связи с изложенным у студентов и слушателей может возникнуть вопрос о том, что если право законодательной инициативы предоставлено Конституцией РФ как Совету Федерации Федерального Собрания РФ как коллегиальному органу, так и персонально каждому члену Совета Федерации ФС РФ, то почему (по аналогии) таким правом не наделена в дополнении к депутатам Государственной Думы Федерального Собрания РФ вся данная палата парламента как коллегиальный орган? Внимательное рассмотрение данного вопроса позволит согласиться с конституционными положениями в этой части. Кроме того, существует и некоторое техническое противоречие, объясняемое тем, что Государственная Дума ФС РФ не может вносить законопроект в Государственную Думу Федерального Собрания РФ, то есть фактически самой себе.
5. Правительство Российской Федерации. Данное право предоставляется именно как коллегиальному органу, а не Председателю Правительства РФ персонально. Таким образом, Правительство РФ на своем заседании должно рассмотреть конкретный законопроект и принять соответствующее решение о внесении, либо невнесении законопроекта в Государственную Думу Федерального Собрания РФ путем голосования.
6. Законодательные (представительные) органы субъектов Российской Федерации. Система и структура органов государственной власти субъектов Российской Федерации устанавливается ими самостоятельно с учетом требований Конституции РФ и федерального законодательства. Но из всех органов государственной власти субъекта Российской Федерации право законодательной инициативы именно федерального уровня предоставлено только органам законодательной власти. Именоваться указанные органы региональной законодательной власти могут по-разному: и Законодательным Собранием, и областной (городской) Думой, и Верховным Советом. Суть заключается в том, что не высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации и не региональный орган исполнительной власти субъекта, а именно коллегиальное решение представителей региональной законодательной власти является основанием для внесения проекта соответствующего федерального закона, или федерального конституционного закона.
7. Конституционный Суд Российской Федерации и Верховный Суд Российской Федерации. Право законодательной инициативы принадлежит им по вопросам их ведения[31].
Порядок внесения, рассмотрения и принятия Государственной Думой ФС РФ федеральных законов устанавливается Конституцией Российской Федерации, федеральным законодательством и Регламентом Государственной Думы ФС РФ.
При внесении законопроекта в Государственную Думу ФС РФ субъектом (субъектами) права законодательной инициативы субъект права законодательной инициативы должен указать в данном документе за счет каких именно средств будут покрываться материальные затраты, возникшие при реализации законопроекта. Этими средствами, как правило, являются бюджетные деньги. Однако в этом случае они должны быть заранее предусмотрены в федеральном законе о федеральном бюджете на соответствующий финансовый год, либо содержать упоминание о намерении субъекта права законодательной инициативы предусмотреть указанные расходы в проекте федерального закона о федеральном бюджете на очередной (следующий) календарный год. Кроме того, соответствующие расходы могут покрываться и из других источников, в том числе за счет изменений размеров налогов и налогооблагаемой базы, перераспределения бюджетного финансирования, доходов от разрешенной коммерческой деятельности, меценатских взносов и др.
Необходимо иметь в виду, что сам субъект права законодательной инициативы практически не в состоянии точно рассчитать объем материальных затрат, необходимых для обеспечения реализации соответствующего законопроекта в случае его принятия, поэтому он должен прибегнуть к помощи экспертов или, что оптимально, обратиться в орган исполнительной власти с просьбой о проведении соответствующих расчетов.
Для обеспечения быстрой обработки документов в Аппарате Государственной Думы ФС РФ копии текста законопроекта и приложений к нему должны быть представлены также в электронном виде на магнитном носителе (диске, дискете или флэш-карте).
Дело в том, что ответственному за рассмотрение законопроекта в Государственной Думе ФС РФ депутату (члену Комитета) и сотруднику аппарата Комитета приходится оформлять уже думские документы, связанные с законопроектом, в том числе порою многочисленные поправки субъектов права законодательной инициативы и поэтому электронная версия законопроекта настоятельно необходима. Кроме того, представляется действительно нерациональным поручать сотрудникам Аппарата Государственной Думы ФС РФ заново набирать в электронном виде (электронную версию) текст подготовленного субъектом права законодательной инициативы законопроекта.
Поступающие в Государственную Думу ФС РФ и рассматриваемые ею законопроекты, помимо названия, имеют и регистрационный номер. Это делается для предупреждения возможной путаницы при работе с законопроектами, названия которых полностью совпадают. Так, в Государственной Думе ФС РФ могут одновременно находиться на рассмотрении несколько законопроектов о внесении, например, изменений и дополнений в Налоговый и другие кодексы Российской Федерации, а также в тот или иной аналогичный по названию федеральный закон[32].
Рассмотрим порядок предварительного рассмотрения законопроекта ответственным (профильным) Комитетом Государственной Думы ФС РФ.
Председатель Государственной Думы ФС РФ после изучения поступивших документов в Секретариате направляет зарегистрированный законопроект и материалы в профильный Комитет (т.е. в комитет, к вопросам ведения которого относится данный законопроект, например: Комитет по конституционному законодательству и государственному строительству по проектам федеральных конституционных законов, Комитет по обороне по проектам федеральных законов, определяющих статус военнослужащих и устанавливающих порядок прохождения военной службы и т.д.), который определяет соответствие законопроекта требованиям конституционных и регламентных норм и в течение 14 дней вносит предложения по законопроекту на рассмотрение Совета Государственной Думы ФС РФ.
Если подготовленный к внесению в Государственную Думу законопроект по мнению профильного комитета соответствует предъявляемым к нему требованиям ст. 104 Конституции РФ и ст. 105 Регламента Государственной Думы ФС РФ, Совет Государственной Думы ФС РФ по предложению профильного комитета принимает решение о назначении одного из комитетов Государственной Думы ФС РФ ответственным по законопроекту (при необходимости назначается также комитет-соисполнитель (комитеты-соисполнители), включении законопроекта в примерную программу законопроектной работы на текущую либо на очередную сессию и направлении законопроекта в Комитеты, Комиссии и депутатские объединения, Президенту Российской Федерации, в Совет Федерации ФС РФ, Правительство РФ, а также в Конституционный Суд РФ, Верховный Суд РФ для подготовки и представления отзывов, предложений и замечаний. Кроме того, по предложению профильного комитета Совет Государственной Думы ФС РФ устанавливает срок представления в ответственный комитет отзывов, предложений и замечаний, а также срок подготовки законопроекта к рассмотрению Государственной Думой ФС РФ в первом чтении.