Предпринимались попытки дополнить рассматриваемый Федеральный закон положениями, позволяющими его использовать для внесения поправок в преамбулу Конституции РФ. Депутаты, выступающие с такой инициативой, на наш взгляд, не учитывают природу преамбулы как органической части Конституции, которая идейно предопределяет содержание, понимание и истолкование конституционных норм, особенно тех, которые не отличаются четкостью. Соответственно, преамбулу Конституции будет правильно, как минимум, уравнять с основами конституционного строя и признать, что ее преобразование, если в этом есть необходимость, допустимо только через пересмотр Конституции РФ в порядке ее ст. 135.
Анализируя пределы допустимости поправок к Конституции РФ, можно отметить, что законодательство о поправках к Конституции РФ и практика его применения дают повод для размышления. Одна из проблем, которая высвечивается, - это пределы, в рамках которых возможны данные поправки[39]. В указанном отношении особое значение имеют содержательные (или материальные) пределы поправок к Конституции. Российское законодательство, к сожалению, их непосредственно не фиксирует, хотя по смыслу Конституции РФ каждый, кто инициирует конституционные поправки, обязан учитывать что «положения настоящей Конституции не могут противоречить основам конституционного строя Российской Федерации» (ч. 2 ст. 16), что «права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими. Они определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти…» (ст. 18). Это означает, что приемлемы (строго говоря, конституционные) только такие поправки к Конституции, которые согласуются с основами конституционного строя или (если конкретизировать данный посыл) базируются на идеях демократического федеративного правового государства, не посягают на республиканскую форму правления и светский характер государства, уважают права народа как носителя суверенитета и единственного источника власти, не разрушают принципы федеративного устройства, обеспечивают свободу экономической деятельности и равную защиту всех видов собственности, гарантируют разделение властей и их самостоятельность, идеологическое многообразие и плюрализм мнений и т.п. Игнорирование при правке Конституции названных ценностей путь к дезинтеграции ее положений.
Состоявшиеся поправки к Конституции РФ за исключением наделения Государственной Думы контрольными полномочиями в отношении Правительства РФ не вполне соответствуют основам конституционного строя.
С рассматриваемых позиций сомнительна поправка к Конституции РФ, связанная с увеличением срока полномочий Президента РФ и Государственной Думы. Так как в связи с этим, как справедливо отмечает И.Г. Шаблинский, произошло удлинение межвыборного периода, реже становятся выборы, и, соответственно, выборные органы реже призывают к ответственности[40]. С учетом этого можно утверждать, что указанная поправка не техническая, как она определялась некоторыми государственными деятелями, а такая, которая затрагивает основополагающие принципы государственного устройства Российской Федерации права народа осуществлять свою власть непосредственно, в том числе посредством свободных выборов (ч. 2, 3 ст. 3 Конституции РФ), а также права граждан участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей, избирать и быть избранными в органы государственной власти (ч. 1, 2 ст. 32 Конституции РФ). По существу, есть основание констатировать, что принятие указанной поправки привело к умалению названных прав.
Вызывают споры и поправка к Конституции РФ по упразднению Высшего Арбитражного Суда РФ. Она не сопрягается с самостоятельностью органов судебной власти в системе разделения властей (ст. 10 Конституции РФ), с конституционным достоинством высших органов государственной власти[41]. Объединение судов (вместо углубления специализации) потенциально снижает их независимость и профессионализм, унифицирует судебные практики и правовую реальность (что не всегда благо), не лучшим способом сказывается на эффективности судебной защиты прав граждан.
В контексте состоявшихся поправок к Конституции РФ необходимо затронуть вопрос о формальных пределах требованиях, обеспечивающих демократизм и основательность процедуры реформирования Конституции. Данные требования устанавливаются Конституцией РФ (ч. 3 ст. 92, ст. 134, 136) и законодательством о поправках. Их практическая апробация показывает, что они:
- не нацеливают инициаторов поправок и законодателей на привлечение общественности, широкого круга граждан к процессу реформирования Конституции РФ акта, который, как известно, был принят всенародным голосованием. Регламентом Государственной Думы признается только возможность получения от Общественной палаты РФ заключения по законопроекту о поправках Конституции и предоставления уполномоченному ее члену права для выступления в пределах пяти минут (ст. 139, 140). Схожие положения содержит и Регламент Совета Федерации (ст. 32, 132). В итоге все конституционные поправки, к сожалению, были приняты без общественного и экспертного обсуждения, стали делом определенных политических групп, решающих свои собственные задачи;
- не устанавливают барьеров для ускоренного рассмотрения вносимых поправок в Конституцию РФ. Как следствие, законопроекты о данных поправках рассматривались в Государственной Думе в течение 10-45 дней, а в Совете Федерации за 5-7 дней. Законодательные органы субъектов Федерации выражали свое мнение по принятым законам о поправках к Конституции в течение 1-2 месяцев вместо годичного срока, предоставленного им Законом;
- включают не очень ясные процедуры и предписания.
В частности, это касается:
- рассмотрения проекта закона о поправках в Государственной Думе (допустимо ли вносить в него изменения и дополнения, должно ли при этом учитываться мнение инициатора поправки, и есть ли у него право отозвать ее, каковы последствия в случае неодобрения законопроекта палатой);
- рассмотрения одобренного Государственной думой закона о поправках в Совете Федерации (вправе ли палата, отклоняя закон, предлагать свою редакцию его разделов, глав, статей, частей и пунктов статей; по каким основаниям может быть отклонен закон; какие последствия возникают, если не достигнуто согласование разногласий по закону между палатами);
- рассмотрения закона о поправках к Конституции законодательным органом субъекта Федерации (вправе ли он проводить общественные обсуждения, формулировать предложения или должен только своим постановлением одобрить или не одобрить данный закон; вправе ли Совет Федерации, не дожидаясь истечения годичного срока, устанавливать результаты рассмотрения законодателями субъектов Федерации указанного закон, в том числе в ситуации, когда имеется необходимое большинство одобрений, но высказались не все из них; может ли законодательный орган субъекта Федерации отозвать свое постановление по закону о поправке к Конституции).
Для сравнения отметим, что российские формальные требования по внесению поправок в Конституцию РФ заметно мягче и уступают подобным требованиям, установленным в конституциях государств Европы.
Рассмотрим Конституционный Суд РФ как гарант надлежащего реформирования Конституции РФ.
Поправки к Конституции РФ не должны разрушать Конституцию, целостность и единство ее положений. Это обусловливает необходимость включения в конституционный процесс механизмов, которые не допускали бы произвольного вмешательства в текст Конституции, гарантировали бы соблюдение содержательных и формальных пределов ее обновления. В Федеральном законе «О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации» этот момент затронут достаточно поверхностно, путем указания на то, что поступившее в Государственную Думу предложение о поправке к Конституции направляется в комитет палаты, к ведению которого отнесены вопросы конституционного законодательства, для проверки соблюдения требований Конституции РФ и настоящего Федерального закона об условиях и порядке внесения предложения о поправке к Конституции РФ (ч. 1 ст.4). Фактически же, как показал анализ состоявшихся по этому поводу заключений комитета Государственной Думы по конституционному законодательству и государственному строительству, конституционно-правовая оценка законопроектов с указанных позиций им не осуществлялась. Не касается данных вопросов (они вообще вне его юрисдикции) Верховный Суд РФ, к полномочиям которого отнесено лишь разрешение жалоб относительно постановления Совета Федерации, которым оформляются результаты рассмотрения закона о поправке к Конституции законодательными органами субъектов Федерации (ч.4 ст. 11).
Возможно ли включение в процесс реформирования Конституции РФ Конституционного Суда РФ? Данный Суд, как известно, осуществляет проверку федеральных законов (а закон о поправке к Конституции, на наш взгляд одна из его разновидностей) на соответствие Конституции РФ (ст. 125 Конституции РФ), реализует свои полномочия в целях защиты основ конституционного строя, основных прав и свобод человека и гражданина, верховенства и прямого действия Конституции РФ (ст. 3 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» от 21 июля 1994 г). Это само по себе предопределяет допустимость и необходимость участия Конституционного Суда в указанном процессе[42].
При этом также указывалось, что в компетенцию Суда входит проверка положений Конституции РФ.
По запросу группы депутатов Государственной Думы предметом рассмотрения в Конституционном Суде становился и Закон РФ о поправке к Конституции РФ «О Верховном Суде Российской Федерации» от 5 февраля 2014 года. Авторы обращения исходили из того, что оспариваемый Закон не соответствует ряду положений Конституции, составляющих основу конституционного строя, а также некоторым ее нормам и установленному порядку принятия. По этому поводу Конституционный Суд РФ своим определением от 17 июля 2014 года 1567-О разъяснил:
- проверка вносимых данным правовым актом поправок в Конституцию РФ по содержанию норм, будучи фактической проверкой положений самой Конституции, непосредственно не входит в компетенцию Конституционного Суда (с учетом, что оспариваемый Закон с момента вступления в силу утратил свое самостоятельное значение, поскольку его нормы трансформировались в нормы Конституции);
- не исключается внесение как в Конституцию РФ, так и в Федеральный конституционных закон «О Конституционном Суде Российской Федерации» изменений, касающихся возможности проверки Конституционным Судом закона РФ о поправке к Конституции РФ с точки зрения соответствия положениям гл. 1, 2 и 9 Конституции РФ до его вступления в силу, то есть до того момента, с которого внесенные им в Конституцию поправки становятся ее неотъемлемой составной частью.
- принятие закона о поправке к Конституции РФ не соответствующим Конституции по порядку принятия после его вступления в силу может повлечь за собой утрату силы положений Конституции РФ, в которые внесены изменения, а потому такая проверка может быть осуществлена Конституционным Судом только до его вступления в силу, то есть в порядке предварительного нормо-контроля, на что Конституционный Суд РФ не уполномочен.
Полагаем, что на обсуждение можно поставить и иные подходы, связанные с проверкой закона о поправке к Конституции РФ Конституционным Судом. Например:
- закрепить полномочие Конституционного Суда РФ по запросу Президента РФ в обязательном порядке осуществлять проверку закона о поправке к Конституции РФ на соответствие положениям гл. 1, 2 и 9 Конституции РФ о подписания данного закона Президентом РФ;
- предусмотреть как вариант что закон о поправке к Конституции РФ вступает в силу по истечении установленного срока (3-6 мес.), в течение которого заинтересованные уполномоченные субъекты - участники конституционного процесса могли бы обжаловать данный закон в Конституционном Суде РФ как по содержанию (с позиций соответствия положениям гл. 1 и 2 Конституции РФ), так и по порядку его принятия (с позиции ст. 108, 134, 136 Конституции РФ и развивающих их соответствующих законоположений)[43].
Таким образом, анализ правового регулирования и практики поправок к Конституции РФ позволяет сделать вывод о том, оперативность и легкость, с которой были внесены в Конституцию неоднозначные поправки, свидетельствуют о том, что относительная жесткость правовых требований и процедур является лишь видимостью. Существует опасность, что такая ситуация может и дальше стимулировать неконтролируемые устремления по реформированию Конституции РФ, в том числе вопреки ее основополагающим принципам.
Анализ практики внесения поправок в Конституцию показал реальные дефекты этого процесса. Для их устранения по нашему мнению необходимы изменения и дополнения действующего законодательства, которые конкретизировали бы порядок внесения и рассмотрения законопроектов о поправках к Конституции в Государственной Думе и Совете Федерации, а также в парламентах субъектов Федерации с таким расчетом, чтобы обеспечивались открытость, ясность и обстоятельность процедур. Необходимо гарантировать право народа выбирать себе конституцию, участвовать в ее обновлении, высказывать свое мнение по поправкам к ней, в том числе используя возможности Интернета.
Современное состояние российской государственности характеризуется всё возрастающим уровнем законотворчества на уровне субъектов Российской Федерации. Данный процесс создания законодательного базиса на уровне регионов должен сопровождаться четкой процедурой, представляющей собой упорядоченную систему установленных юридически правил подготовки и принятия законов[44].
Вместе с федеральным законодательный процесс в регионах представляет собой важную составляющую деятельности законодательной ветви власти в России, является выражением главенствующих для демократического государства принципов верховенства закона, разделения властей, их самостоятельности и независимости друг от друга, федерализации и децентрализации власти.
Законодательный процесс осуществляется не в вакууме и подвержен влиянию процессов, происходящих в обществе. Усиление общественно- политической активности населения на местах, возникновение институтов гражданского общества, появление процедур общественного обсуждения и общественной экспертизы законопроектов представляют собой серьезный фактор воздействия на организацию и осуществление регионального законодательного процесса[45].
Конституция (устав) субъекта Российской Федерации, поправки к ней (к нему) принимаются большинством не менее двух третей голосов от установленного числа депутатов.
Законы субъекта Российской Федерации принимаются большинством голосов от установленного числа депутатов, если иное не предусмотрено федеральным законодательством.
Проект закона субъекта Российской Федерации рассматривается законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации не менее чем в двух чтениях. Решение о принятии либо отклонении проекта закона, а также о принятии закона оформляется постановлением законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации.
Если в соответствии с конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации требуется одобрение принятого закона субъекта Российской Федерации другой палатой регионального парламента, такой закон считается одобренным, если за него проголосовало более половины от установленного числа членов этой палаты.
В случае отклонения принятого закона палатой, к полномочиям которой относится одобрение законов субъекта Российской Федерации, отклоненный закон считается принятым, если при повторном голосовании за него проголосовало не менее двух третей от общего числа депутатов палаты, принявшей закон.
Законы субъекта Российской Федерации, принятые законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации, направляются указанным органом для обнародования высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации (руководителю высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) в срок, который устанавливается конституцией (уставом) и законом субъекта Российской Федерации.