Дипломная (вкр): Законодательный процесс РФ

Таким образом, важность законодательного процесса в государстве определена важностью такого инструмента формирования стратегии и тактики общественного развития, как законодательство. Законодательный процесс, является деятельностью соответствующих государственных органов и должностных лиц, урегулированной правовыми нормами по созданию нового закона. В настоящее время единства мнений по вопросу соотношения понятий относящихся к этому процессу не имеется. Мы считаем, что понятие «законотворчество» более широкое понятие, включающее в себя действия и отношения, имеющие непосредственное отношение не только к законодательному процессу, но и предваряющие его. Сущность законодательного процесса заключается во взаимодействии всех участников законотворчества, а также установленный  порядок, этапы и процедуры прохождения нормативного акта от проекта до опубликования и вступления в силу.

Законодательный процесс в России имеет следующие особенности: он урегулирован непосредственно Конституцией Российской Федерации, установлен строго определенный круг субъектов законодательной инициативы, в нем участвуют органы всех ветвей власти при ведущей роли Государственной Думы Федерального Собрания.

1.2. Стадии законодательного процесса

Законодательный процесс представляет собой процесс принятия и вступления в силу нормативно правовых актов. Стадии законотворческого процесса выделяются различными учеными, правоведами по-разному. В рамках данной работы мы приведем одну из классификаций (рис. 1).

Рис. 1. Стадии законотворческого процесса.

Несмотря на данную классификацию, большинство ученых, рассматривая законотворческий процесс, регулируемый Конституцией Российской Федерации, другими законами, выделяют пять основных стадии. Конституцией Российской Федерации законодательный процесс регулируется, уже начиная со стадии осуществления законодательной инициативы[14].

По мнению Измалкова А.В.[15] федеральный законодательный процесс представляет собой - упорядоченную процедуру по созданию (принятию), изменению или отмене федеральных законодательных актов. До сих пор нет четко выраженной до конца проработанной процедуры законотворчества, что в конечном итоге ведет иногда к некачественному принятию нормативных правовых актов.

Таким образом, в Российской Федерации выделяют следующие стадии законодательного процесса: а) законодательной инициативы; б) рассмотрение законопроекта в Государственной Думе; в) принятие и одобрение законопроекта в Совете Федерации; г) подписание закона Президентом РФ; д) опубликование и вступление в силу.

Стадия законодательной инициативы представляет собой право субъектов, указанных в ст. 104 Конституции РФ, выступить с законопроектом или законопредложением о необходимости принять, изменить или отменить закон.

В Российской Федерации правом законодательной инициативы обладают: Президент Российской Федерации, Совет Федерации, члены Совета Федерации, депутаты Государственной Думы, Правительство Российской Федерации, Конституционный суд, Верховный суд и субъекты Федерации в лице их законодательных представительных органов.

Следующая стадия законодательного процесса предусматривает сложную процедуру рассмотрения законопроекта в государственной Думе. Работа на данном этапе предусматривает работу над законопроектом, как на пленарных заседаниях палат, так и в специальных комитетах или комиссиях. Рассмотрение законопроектов в Государственной Думе проходит в форме чтений, проходящих в три стадии (когда это необходимо). «На первом чтении при поступлении работа на данной стадии начинается с обсуждения парламентариями вопроса о целесообразности представленного законопроекта, насколько необходимо его рассмотрение. В ходе работы заслушивается доклад инициатора законопроекта, в результате чего депутаты оценивают основную его идею и делают замечания и предложения по усовершенствованию текста»[16]. По итогам первого чтения могут приниматься решения о его одобрении и продолжении работы над законопроектом в последующих чтениях, его отклонению или принятии законопроекта в первом чтении в окончательной редакции. Если законопроект считается принятым в первом чтении, то он передается для дальнейшей работы над ним в комитеты.

Во время второго чтения законопроект рассматривается в целом, а по существу и постатейно начинается с доклада ответственного представителя комитета, проводившего его доработку. На данном этапе обсуждаются предложения депутатов и их групп по принципиальным вопросам, рассматриваются результаты работы комитета по этому законопроекту. Затем выступает инициатор законопроекта, а также могут выступать представители Президента РФ и Правительства РФ в парламенте. Если законопроект отклонен, то прекращается работа над ним, а в случае если не отклонен, то обсуждаются заранее внесенные поправки и разногласия. В случае серьезных разногласий по поправкам законопроект может быть возвращен на доработку в комитет. Принятый во втором чтении законопроект передается в комитет для окончательной и редакционной доработки.

Третье чтение заключается в принятии законопроекта. На данном этапе проходит голосование по законопроекту. На данной стадии законопроект может быть отклонен, если не набрал необходимого большинства голосов. Для федеральных конституционных и федеральных законов установлена разная квота голосов. Федеральный закон считается принятым, если за его принятие проголосовало более половины депутатов. Федеральный конституционный закон считается принятым в случае голосования за его принятие не менее двух третей депутатов Государственной Думы.

Принятые Государственной Думой законы передаются на рассмотрение в Совет Федераций. Между чтениями проводятся лингвистическая, правовая, антикоррупционная экспертизы. Следующая стадия состоит в принятии и одобрении законопроекта Советом Федерации. Одобренным считается тот федеральный закон, за который проголосовало более половины от общего числа членов СФ, а также в случае не рассмотрения законопроекта Советом Федерации в течение четырнадцати дней с момента его поступления.

Федеральный закон может быть, как рассмотрен, так и не рассмотрен верхней палатой Парламента. При этом обязательному одобрению подлежат законы по вопросам федерального бюджета, федеральных налогов и сборов, финансового, валютного, кредитного, таможенного регулирования, денежной эмиссии; ратификации и денонсации международных договоров; статуса и защиты государственной границы Российской Федерации; войны и мира.

В случае возникших разногласий обе палаты парламента могут создать согласительную комиссию. После чего закон подлежит повторному рассмотрению и голосованию Государственной Думой с учетом поправок, сделанных согласительной комиссией. В случае несогласия Государственная Дума с решением Советом Федерации относительно закона, он может быть принят Государственной Думой, набрав при повторном голосовании две трети голосов от общего числа депутатов Государственной Думы РФ.

Федеральный конституционный закон носит несколько иной характер принятия. Принятым считается такой федеральный конституционный закон, за который в Совете Федерации проголосовало три четвертых от общего числа депутатов верхней палаты. При этом Президент Российской Федерации не может наложить вето на данный федеральный конституционный закон, а обязан в течение 14 дней подписать принятый закон и обнародовать его.

На следующей стадии Президент России подписывает закон. Федеральный закон подлежит подписанию в течение четырнадцати дней. В случае если в течение этого срока Президент отклонить данный закон, повторно он может быть представлен главе государства, если федеральный закон будет одобрен не менее двумя третьими от общего числа членов Государственной Думы и Совета Федерации, и подлежит подписанию Президентом в семидневный срок. Принятый федеральный конституционный закон подлежит подписанию Президента в течение четырнадцати дней, закон исключает возможность отклонения закона главой государства. Федеральный конституционный и федеральный законы подлежат официальному опубликованию в течение семи дней со дня их подписания их Президентом РФ и вступают в силу по истечении десяти дней после их официального опубликования[17].

Система работы по организации законодательного процесса имеет алгоритмическую структуру. Традиционно считается, что укрупненно схема принятия закона следующая: разработка законодательной инициативы, внесение законодательной инициативы в парламент, рассмотрение в парламенте, подписание закона Президентом РФ и доведение его до граждан.

В практической плоскости интересен алгоритм подготовки законодательных инициатив. Который был бы защищен от воздействия негативных факторов влияющих на качественную его отработку. В первую очередь необходимо исключить человеческий фактор (синдром единого мнения начальника), коррупционную составляющую и ошибки юридической техники.

Таким образом, необходимо применить комплекс специальных средств правовой политики. В первую очередь должен быть проведен правовой мониторинг интересующей области правового регулирования, которую необходимо либо изменить, либо регламентировать. Определить цели законопроекта, при этом на основе глубокого научного анализа выявить коллизии, не эффективные места существующего законодательства. Определить критерии, по которым можно оценить результат работы над проектом закона. Обобщить зарубежную практику и имеющийся передовой опыт регионального и муниципального законодательства. Провести работу с экспертным сообществом, работающим в практической плоскости. Смоделировать ситуации, которые происходят при существующем положении дел. Создать варианты нормативных актов и обосновать их. На основе созданных нормативных актов, смоделировать уже проработанные ситуации и выявить «узкие» места этих проектов. Далее проводится экспертная оценка проектов и выбор наиболее приемлемого варианта.

Разработанный вариант нормативного правового акта должен пройти обсуждение у широкого круга заинтересованных лиц. К работе должны быть привлечены институты гражданского общества, а если нужно, то и население права которого затрагиваются в этом нормативном акте.

Выработанный законопроект должен в качестве законодательной инициативы быть передан в Федеральное Собрание. Для этого вырабатывается окончательный текст проекта закона и подготавливается соответствующая сопроводительная документация.

На этом этапе, на основе выработанных критериев целесообразности разработки документа, проект принимается в работу.

Профильный комитет Государственной Думы, сопровождая проект документа, должен производить контроль внесения в него поправок. Если по формальным признакам проект не отклонен, в том числе не является он аналогичным уже принятому закону в первом чтении, то необходимо проводить три вида экспертиз: правовую, лингвистическую и научную. На этой стадии, эксперты должны дать оценку специалистам, изначально работающим над этим законопроектом. Так же законопроект должен рассматривается Общественной Палатой.

В случае успешного рассмотрения и принятия законопроекта Федеральным Собранием и подписание Президентом РФ, первоначальный разработчик должен получить оценку своей работы. Если его проект, подвергся значительным изменениям, то здесь возможны три варианта: непрофессиональный поход разработчика к проекту, проведение аналогичной процедуры подготовки документа другой инстанцией имеющей большие возможности и изменение документами имеющимся лобби.

Анализ результатов реализации законодательной инициативы, должен быть осуществлен профессионально, на основе всестороннего изучения ситуации в регламентированной области, должна быть дана экспертная оценка работе всех должностных лиц участвующих в работе над проектом закона

И в этом отношении, хочется согласиться с Лавриком А.Ю.[18] «в целях обеспечения взаимодействия всех уровней правотворческой политики необходимо создать общероссийскую систему мониторинга права, включающую создание центров мониторинга..., разработку системы показателей эффективности законов» и добавить, что должны включаться механизмы наказания групп лиц подготовивших не качественные законы. Процедура правотворчества должна быть четко регламентирована и не позволять изменять закон вне мнения экспертных групп.

Таким образом, механизм нормотворчества является важнейшей формой осуществления правовой политики. Без действующей системы управления правовой политикой, невозможно и управлять процессом нормотворчества. Системность этого процесса важнейший залог улучшения правовой жизни общества[19].

1.3. Порядок официального опубликования законов в Российской Федерации

Основное назначение официального опубликования законов заключается в том, что оно является необходимым условием вступления нормативных актов в силу, возможности их применения, действенности, а, следовательно, и обязательной силы правовых норм[20].

Значение стадии опубликования неоднократно подчеркивали в своих трудах многие известные ученые.

По мнению А.А. Тилле опубликование (в буквальном переводе обнародование) это: «установленный законом способ доведения до всеобщего сведения принятого в должном порядке нормативного акта, заключающийся, как правило, в помещении полного и точного его текста в особом общедоступном официальном органе. В исключительных случаях опубликование может производиться и другими способами, но это должно быть оговорено в самом, публикуемом таким же образом нормативном акте. Опубликование, если иное специально для данного акта не установлено законодателем, является условием вступления нормативного акта в силу»[21].

Во-вторых опубликование заключается в воспроизведении полного и точного текста нормативного акта с его названием, номером и за соответствующими подписями. В-третьих, текст должен быть напечатан в официальном издании, более того орган опубликования должен быть общедоступным.

По мнению А.С. Пиголкина, официальное оглашение нормативного акта представляет собой необходимый этап формирования «выраженной в законе государственной, общеобязательной воли. Последняя не может быть признана полностью сформированной, если исполнители не имеют возможности ее узнать. Создание правового акта, окончательное оформление государственной воли предполагает включение такого акта в общую систему правового регулирования, его реальное действие. Это невозможно без официального доведения его предписаний до сведения исполнителей. Иначе нормативный акт не может стать действующим, полностью вошедшим в общую систему правового регулирования»[22].

Автор выделяет наиболее существенные черты, которыми обладает это сложное социально-юридическое явление.

Опубликование текста утвержденного нормативного акта осуществляется в особом, установленном законом официальном издании. Чрезвычайно важно тщательно проверять подлинность, точность текста акта, подлежащего опубликованию. Если в официальном тексте имеются неточности, пропуски и другие отступления от текста, то это может привести к серьезным последствиям.

Официальное опубликование нормативных актов это  имеющее официально-юридическое значение и нормативно урегулированное объявление во всеобщее сведение от имени правотворческого органа полного и точного текста принятого нормативного акта со всеми соответствующими атрибутами путем его помещения в предусмотренном законом общедоступном печатном издании, на которое дозволены ссылки в актах применения норм права, печатных работах и т. д.

Согласно ст. 15 Конституции РФ Законы подлежат официальному опубликованию. Неопубликованные законы не применяются.

Любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения.

Значение указанной нормы было подчеркнуто в Постановлении Пленума ВС РФ от 31.10.1995 № 8 «О некоторых вопросах применения судами Конституции Российской Федерации при осуществлении правосудия» «суд не вправе основывать свое решение на неопубликованных нормативных актах, затрагивающих права, свободы, обязанности человека и гражданина»[23].