Отставка Б. Ельцина накануне Нового года, встряхнувшая своей событийностью всю страну, фактически стала дополнительной гарантией победы В. Путина. Она содержала в себе два существенных, разнозначных содержательно, но сравнимых с точки зрения политической технологии фактора: 1) практически полное перетекание властного ресурса к В. Путину и 2) сокращение срока до президентских выборов с 6 до 3 месяцев, что фиксировало электоральный потенциал почти строго в границах декабря 1999 г. С этих позиций достоверность прогноза на основе анализа потенциала была высокой уже в силу статичности ситуации: электоральное время как бы застыло в новогоднюю ночь.
В силу этого победа В. Путина с буквальным значением 52,94% не представлялась удивительной.
Весьма интересным, однако, представляется послевыборный анализ электоральных результатов остальных кандидатов в президенты. Феномен фиксации электорального потенциала, отмеченный чуть ранее, не ограничился процентным буквализмом победы нового президента.
Результат, полученный Г. Зюгановым, еще более буквально совпадает с совокупным избирательным итогом в декабре: 29,21%. Лидер КПРФ выбрал до дна весь коммунистический электорат, но и не на одну сотую процента больше!
Драматическая попытка Е. Савостьянова вместе с НТВ (публичное снятие своей кандидатуры в пользу Г. Явлинского) придать динамизм ситуации ни на йоту не подвинула лидера «Яблока» вперед: лидер демократического электората, хоть и стал третьим, 5,8%, но проиграл сам себе по сравнению с декабрем 1,1%, как бы символически поделившись с Э. Памфиловой (1,01%) и У. Джабраиловым (0,1%).
В целом цепочка значимых кандидатов выстроилась в соотношении: 1) В. Путин – Г. Зюганов – почти 2:1; 2) Г. Зюганов – Г. Явлинский – 5:1; 3) Г. Явлинский – А. Тулеев – 2:1; 4) Г. Явлинский – В. Жириновский – 2:1.
Победа В. Путина серьезным образом закрепляла общую картину утверждения политического центризма, значительно усилив эффект парламентских выборов в плане перевеса центристов над коммунистическим флангом.
Но одновременно указанное соотношение сил между результатами кандидатов создавало сильнейшую иллюзию наступления эпохи двухпартийности, что на самом деле вовсе не проистекает из итогов президентских выборов: при всем значении взаимной проекции обеих кампаний, избиратель голосует (и, очевидно, еще долго будет голосовать) по-разному на думских и президентских выборах.
Реально же наиболее ощутимым результатом выборов 2000 г. стало обретение В. Путиным столь значимого запаса вертикальной и горизонтальной легитимности, что этот запас оказался практически неистраченным в течение всего первого года его президентства. Примечательно также, что победа В. Путина была достигнута почти исключительно за счет политического ресурса, при использовании информационно-коммуникативного как эффективного, но вспомогательного ресурса, что фактически сделало второго президента свободным от зависимости как от олигархов, так и от региональных лидеров, развязав ему руки для хорошо известных последующих политических ходов, которые он предпринял уже в начальный период пребывания у власти.
Наличие двух избирательных систем применительно к выборам исполнительной (президентской) и законодательной власти вызывает серьезные сомнения в возможности образования политической фигуры партийного президента. Даже если будет изменена Конституция с введением в нее положения о партийной принадлежности президента, механизм избирательной системы, наличие четырехсекторного электорального поля и другие политико-структурные факторы будут обрекать партийного кандидата в президенты на риск проигрыша выборов.
Приведенные здесь результаты анализа практически всех общефедеральных избирательных кампаний, имевших место в России вплоть до 2003 г., на наш взгляд, убедительно свидетельствуют о том, что сложившаяся избирательная система оказывает основное структуроформирующее воздействие на характер складывающейся партийной системы, а также на характер взаимосвязи меду итогами парламентских выборов, с одной стороны, и ходом и результатами президентской кампании, с другой. Возникающее в результате всего этого межинституциональное взаимодействие является одним из главных демократических компонентов политической системы. Именно этот компонент выступает в качестве одного из мощнейших структурно-функцональных ограничителей всякого рода авторитарных тенденций, возникающих как в общероссийском центре, так и по федеральной горизонтали.
Уже само по себе наличие этого компонента выступает в качестве серьезного реального аргумента в пользу действенности и эффективности такого важного демократического инструмента как общефедеральные выборы в рамках существующей системы. Вместе с тем его все же недостаточно для окончательного вывода о характере системы.
Для того, чтобы прийти к подобного рода выводу, необходимо, во-первых, внести некоторые дополнения в содержательные характеристики частично описанной уже системы многопартийности, а во-вторых, рассмотреть другие элементы политической системы, прежде всего другие политические институты.
Как уже было продемонстрировано, рамочный характер многопартийности в России в основном сложился, причем сложились и соответствующие ему электоральные ниши, а это означает, что процесс становления и развития партий в дальнейшем будет происходить в основном в этих сложившихся рамках: отдельные партии могут возникать и исчезать, но в соответствии с потребностями соответствующих ниш.
Вместе с тем, в современной, прежде всего отечественной политологии принято считать, что сами партии как основные элементы партийной системы, за исключением КПРФ, структурно не сложились.
Это было бы действительно так, если подходить к структуре политических партий как к абсолютно однотипным политическим организмам. Классическая работа М. Дюверже «Политические партии» убедительно доказывает, что в демократических системах на деле это далеко не так. Рассматриваемая французским ученым дихотомия кадровых и массовых партий, демонстрирует существенную структурно-функциональную разницу этих двух типов. В российских условиях только КПРФ демонстрирует образец массовой партии, имея структуры практически на всю глубину большинства субъектов федерации.
Другие партии кажутся аморфными и недостаточно выстроенными, только если подходить к ним с позиций критериев массовой партии. Однако, если рассматривать такие организации как ЛДПР, Яблоко и даже такое относительно новое образование как СПС с позиций критериев кадровых партий, они на деле выглядят ничуть не более аморфными, чем скажем, Республиканская и демократическая партии США или большинство кадровых партий Западной Европы, не обладающих и не стремящихся обладать громоздким партийным аппаратом и строить свое существование на финансовом ресурсе партийных взносов.
Закон о политических партиях, принятый в 2001 году, несомненно, призван сыграть роль серьезного стимулятора укрепления партийных структур. Процесс регистрации политических партий в преддверии думской кампании 2003 г. показал, что это действительно так. Критерии, предъявляемые законом к политическим партиям, способствовали укрупнению партийных структур, совершенствованию их качества, отсеиванию слабых и псевдопартийных образований. Кроме того, он способствовал созданию более равных условий межпартийной конкуренции в период избирательной кампании. Вместе с тем, явным недостатком закона с точки зрения критериев демократической системы является его нацеленность на создание однотипных, а именно только массовых партий. Результатом этого скорее всего будет то, что партии, являющиеся по своим структурно-функциональным свойствам кадровыми, будут мимикрировать под массовые партии, не меняя своей кадровой сути. Это, однако, не представляется существенным препятствием ни для развития демократического характера межпартийной конкуренции, ни для дальнейшего хода естественно-исторического процесса партогенеза, хотя и будет несколько деформировать его.
В целом можно констатировать, что процесс партогенеза, далеко не завершенный, развивается, по российским меркам, учитывая исходную точку отсчета в виде полного отсутствия многопартийности, развивается достаточно интенсивно.
Институт федерализма принято рассматривать в качестве составной части государственной структуры, каковым он, в принципе и является применительно к федеративным государствам. Это в целом верно и применительно к современной России, поэтому частично проблем федерализма мы уже касались в теме «Государство и конституционный строй». Вместе с тем в условиях развития постсоветской России целый ряд связанных с федерализмом проблем выходит за рамки чисто государственной тематики, напрямую затрагивая поле других институтов, таких как избирательная и партийная системы, политический режим и т. д. Более того, проблемы связанные с ним, затрагивают поле межструктурного и общесистемного взаимодействия, в силу чего имеет смысл отдельно остановиться на рассмотрении специфики российского федерализма.
Следует отметить при этом, что, во-первых, современное федеративное устройство России возникло не в результате процесса складывания ее политической системы, а было унаследовано ею от советской системы, а, во-вторых, на его форму и характер оказала серьезное воздействие ситуация «парада суверенитетов, сложившаяся в 1990-91гг., в период распада СССР. Результатом этого стало то, что 1) достаточно распространенной спецификой российского федерализма стало наличие «матрешечных» структур (когда один или несколько субъектов находятся внутри другого субъекта Федерации); 2) государственно-политическое оформление ряда субъектов Федерации шло параллельно, а нередко и опережало или даже предшествовало процессу начального становления политической системы и государственности России в целом; 3) характер взаимоотношений между общефедеральным центром и рядом субъектов длительное время регулировался не столько общероссийской конституцией, сколько закрепленным в региональных нормативных документах принятием факта их вхождения в состав России ( например, в конституциях ряда республик была закреплена норма, постулирующая, что они являются суверенными республиками в составе Российской Федерации), а также договорами о разграничении полномочий между федеральным центром и субъектами Федерации; 4) сложилось унаследованное от прежнего периода статусное неравноправие между различными субъектами федерации; 5) существовали существенные, глубокие противоречия между общероссийским и региональным законодательством, что особенно ярко проявлялось в нормативных системах ряда республик в составе России, где местные конституции находились в противоречии с общероссийской, в том числе по кардинальному вопросу о государственном суверенитете.
Все эти, а также ряд других проблем приводили к разорванности, недостроенности единого институционального, нормативного, коммуникативного, функционального и политико-культурного поля, к наличию различных и по-разному функционирующих политических режимов внутри российской политической системы, угрожая ее целостности, равно как и единству российского государства. Проблему Чечни применительно к политической системе России нельзя рассматривать вне этого общего контекста, поскольку, представляя собой крайний, наиболее острый, конфликтный случай, она в то же время находится в поле этих общих проблем российского федерализма.
Становление российского федерализма проходило крайне болезненно, через целый ряд острых, критических состояний, среди которых можно выделить 1991-93 гг., когда процессы суверенизации регионов развивались и углублялись при общей слабости центра и противоборстве внутри него; 1994-96 гг. – период открытой вооруженной конфронтации в Чечне, сопровождавшийся сложным процессом втягивания других субъектов Федерации и их региональных лидеров и элит в единое политическое пространство России; а также период 1997-99 гг., когда сложившееся единое политическое пространство перевело факторы регионализации и суверенизации во внутрисистемный режим, но отнюдь не устранило их, что привело к новому критическому состоянию, на котором следует остановиться несколько подробнее.
За этот период произошло достаточно большое количество событий, оказавших значительное влияние на политическую жизнь страны. Отрицать их воздействие столь же нелепо, как, предположим, считать, что общественные системы, будь то социально-экономические или политические, в состоянии предотвратить катастрофические последствия природных катаклизмов.
Тем не менее, привычка объяснять все политические явления и процессы исключительно через призму их социально-экономического фона, доставшаяся от прошлых лет господства достаточно вульгаризированного марксизма и порою даже усугубляемая в последние годы за счет сильного влияния на политику теоретиков-экономистов и практиков-хозяйственников, нередко оставляет вне поля зрения или, по крайней мере, на его глубокой периферии многие процессы чисто политического порядка, с экономикой и социальной жизнью связанные весьма опосредованно, а вместе с тем оказывающие на политический процесс и содержание политической системы никак не меньшее влияние, чем взлеты и падения экономической конъюнктуры. Ставшая привычной схема объяснения всего хода политического процесса в этот период через триаду: «правительство Кириенко – финансовый кризис – правительство Примакова» далеко не объясняет на деле сути последовательности политических событий, не только предшествовавших августовскому кризису 1998 г., но и произошедших после него.
Кризис, пришедшийся как раз на середину периода между первыми в постсоветской России президентскими выборами и последующими парламентскими, несомненно, стал определенным водоразделом не только в экономической, но и в политической жизни. Но перемены, произошедшие в политической системе через 1,5–2 года после него, никак нельзя приписать только его воздействию. А изменения, произошедшие в структуре законодательной и исполнительной власти в результате политического процесса, если их приписывать воздействию кризиса, иначе как парадоксальными не назовешь.
Точно так же, если рассматривать итоги парламентских выборов 1999 г. сквозь призму социальной стратификации, парадокс окажется не меньшим, а, может, и более разительным: социально-экономическая поляризация значительно усилилась, средний класс истончился до едва заметного слоя, а то и вовсе исчез, а его политическая «производная» – центризм – не только не уменьшился в размерах, но и вышел на первое место в избирательном спектре, расширив свою нишу более, чем в 1,5 раза.
Чтобы попытаться дать объяснение этим и другим парадоксам и далеко не объясненным до конца явлениям (таким как, например, явный прорыв СПС, победа никому не ведомого «Медведя», падение рейтинга популярного Е. Примакова, наконец, триумф В. Путина), следует более внимательно присмотреться к узловым точкам политического процесса в описываемый период и к тем его аспектам, которые либо вовсе оставались вне поля изучения и анализа, либо, даже будучи объектом пристального внимания, выпадали из общего контекста взгляда на политический процесс, его системного исследования.
Следующим не только по времени, но и по значению политическим событием после выборов президента стала кампания по выборам глав субъектов федерации, пик которой пришелся на вторую половину 1996 – первую половину 1997 гг. Нельзя сказать, что этот процесс был вовсе лишен внимания прессы, аналитиков, исследователей. Скорее, наоборот, публикаций, в том числе аналитических, было более чем достаточно.
И все же внутренняя приглушенность, фрагментарность анализа, отсутствие глубины и системности оценки этого избирательного процесса заставляет говорить о том, что он в главных своих чертах остался в тени казавшихся более важными событий, таких как болезнь Б. Ельцина, противоречия между президентом и Думой, первые попытки начать процесс импичмента и пр.
А между тем выборы губернаторов имели именно в этот раз фундаментальное значение и для политического процесса, и для политической системы.
Во-первых, если не брать глав национально-территориальных образований (республик, округов), для большинства остальных территорий это были первые системные выборы в новых условиях (до этого большинство губернаторов были назначены Б. Ельциным, и только некоторые прошли через одну или две избирательные кампании). Таким образом, выборы превращались в процесс легитимизации сложившейся федеральной системы в целом.
Во-вторых, с этой выборной кампанией происходила и ротация Совета Федерации, и, таким образом, процесс его легитимизации в той новой формуле, которая была ему придана в 1995 г.: замена прямых выборов сенаторов на формирование верхней палаты из глав законодательной и исполнительной власти. Понятно, что легитимизация была напрямую связана с местными выборами: легитимность сенатора, избранного на региональных выборах губернатором, процедурно несомненна, в то время как легитимность губернатора-назначенца в качестве законодателя не может не оставаться сомнительной.
В-третьих, приобретала легитимность и та система, в рамках которой возник чисто российский феномен, в корне противоречащий закрепленному в конституции принципу разделения властей: глава региональной исполнительной власти одновременно становился представителем верховной законодательной власти на федеральном уровне. Эта противоречивость, однако, не снимала вопроса о легитимности такого положения, а эта легитимность как раз и закреплялась фактом избрания губернаторов.
В-четвертых, губернатор не мог быть ни отозван, ни отстранен от своей должности, поскольку такого законодательного механизма просто не было. Становясь сенатором, он к тому же приобретал и парламентский иммунитет, в результате которого ему невозможно было предъявить обвинения в случае совершения преступления. В этом отношении статус губернатора становился выше статуса президента, в отношении которого существует конституционное положение об импичменте.
Если вычесть 21 республику в составе России (включая особый случай – Чечню), которые, кстати, по большей части к этому времени уже приобрели максимум властного и административного ресурса, возможного в рамках единого государства (а некоторые – и сверх этого максимума, учитывая положения о государственном суверенитете в республиканских конституциях, как, например, в Татарии и Башкортостане), а также принять во внимание тот факт, что легитимизация через выборы уже произошла ранее в ряде крупнейших регионов, включая Москву и Санкт-Петербург, данная кампания включала в этот процесс более половины оставшихся субъектов федерации.
В этом смысле период 1996–1997 гг. в целом завершал оформление российского федерализма в рамках политического процесса, начавшегося в 1990 г. и проходившего затем через распад СССР, противостояние между Президентом Б. Ельциным и Верховным Советом (в ходе которого произошел раскол региональной законодательной и исполнительной власти на сторонников Президента и Верховного Совета, а затем ликвидация региональной законодательной власти в лице советов субъектов федерации), подписание договоров о разграничении полномочий между центрами и регионами и новое нормативное оформление институтов региональной власти в Конституции 1993 г.
Сложности и противоречия этого политического процесса наложили свой отпечаток на конкретный рисунок российского федерализма и отношений «Центр – регионы» в том виде, в котором они сложились во второй половине 1990-х гг., и этот рисунок выявлял одну их главных критических точек новой российской политической системы, чреватых угрозой ее разрушения.
В этом смысле, когда говорят о поражении президентской власти в ходе избирательной кампании 1996–1997 гг., с этим выводом можно согласиться. Однако с одной поправкой: обычно при этом приводят в качестве аргументов: 1) значительное продвижение кандидатов КПРФ и 2) преимущественные победы в большинстве регионов кандидатов, оппозиционных тем, кого поддерживала администрация президента; и то, и другое верно, но не в этом главная проблема. А она заключалась в том, что в ходе этой кампании, завершавшей оформление федерализма и легитимизацию власти глав регионов, одновременно происходило столь существенное перетекание к ним властного и административного ресурсов, что это перетекание подошло к критической массе в отношении первого и явно перевалило за эту критическую массу в отношении второго.
Это перераспределение власти и административного ресурса было характерно тем, что оно приобретало системный характер. Если раньше совокупность политических взаимосвязей внутри федерации являла собой довольно хаотичную картину, включая не только отношения «Центр – регионы», но и всякого рода горизонтальные взаимодействия между регионами, приводившие к созданию межрегиональных ассоциаций, включая тенденцию печатать альтернативную валюту, с легитимизацией нового уровня распределения власти по линии «Центр – регионы» закладывалась определенная политическая (и нормативная) база, определявшая вектор этих отношений. Эта база оказала влияние в том числе и на характер дальнейшего развития горизонтальных связей, и на технологию их развития.
Произошедшие изменения трудно оценить однозначно. С одной стороны, они снижали (или, по крайней мере, отдаляли) прямую угрозу сепаратизма, стимулируя региональную элиту на активизацию действий в рамках единой федеральной системы, на борьбу внутри нее за большую часть властного пирога, за влияние на центр и, соответственно, за распределение и перераспределение финансовых потоков. Наглядным проявлением этого квазифеодализма стало создание в Москве региональных представительств, которые нередко по своим размерам и роскоши превосходят большинство посольств зарубежных стран.