Структурно-функциональная общность институтов гражданского общества и местного самоуправления невольно наталкивает на мысль об общности их генезиса. Применительно к развитым демократическим обществам это действительно так. Исторически и то, и другое явилось результатов эволюции общины, в странах Европы прежде всего городской (цеховых организационных структур и пр.), а в странах Северной Америки и сельских (в связи с тем, что сельская община здесь изначально формировалась в основном как соседская). Этот длительный исторический процесс привел к тому, что формы общинности преобразовались в итоге трансформации социума в формы общественной самоорганизации, составившие в совокупности низовую инфраструктуру современного общества. Причем каждый исторический период накладывал свой отпечаток на их становление и развитие. Так, 60-ые годы ХХ века, характеризовавшиеся мощными альтернативными движениями, которые активизировали проблематику форм прямой демократии, привели в итоге и к качественному усилению роли самых различных неправительственных организаций и движений, включая антивоенные, правозащитные и экологические, что привело к существенной модификации всех политических структур и политических систем в целом, и одновременно этот же процесс значительно усилил роль структур местного самоуправления в политических системах, их воздействие на всю совокупность политических структур.
Особенностью политического развития России, как уже отмечалось, стало то, что процесс бурного развития местного самоуправления и структур гражданского общества, происходивший в пореформенной России вплоть до 1917 года, был затем прерван развитием утвердившейся советской модели, приведшим к огосударствлению практически всех форм общественной жизни. При этом одним из итогов «реального социализма» с точки зрения его общественной структуры явилась атомизация, индивидуализация личности, что достаточно отчетливо прослеживалось уже в брежневский период. Эта индивидуализация, однако, не сопровождалась, подобно тому, как это происходило в демократических обществах, развитием новых форм общественной организации, поскольку любые формы самоорганизации граждан, возникавшие в условиях советского тоталитаризма, либо немедленно огосударствлялись, либо нещадно подавлялись. ( Исключение составляли, пожалуй, лишь жилищные кооперативы и садово-огородные товарищества).
Характерной чертой периода перестройки, в особенности ее последних лет было бурное, взрывоподобное возникновение и развитие самых разных форм общественной самоорганизации: кооперативного движения, советов трудовых коллективов, клубов избирателей, дискуссионных клубов различного рода союзов, ассоциаций, объединений, происходило оживление и значительный рост влияния конфессий и религиозных общин как структур гражданского общества и т. д. Одновременно всеобщие выборы в советы разных уровней вызвали к жизни тенденцию к эволюции советов нижних уровней (районных, поселковых, сельских и пр.) в органы местного самоуправления.
Отмеченные тенденции продолжали развиваться вплоть до 1993 г., когда ликвидация советской системы, как уже отмечалось, сопровождалась снятию противовесов развития авторитарных тенденций исполнительной власти, в особенности на региональном и местном уровнях. В связи с этим демократические институты и тенденции продолжали развиваться на центральном общефедеральном уровне, однако их развитие было практически свернуто, а то и подавлено на региональном и местном уровнях политической системы. Эти условия препятствовали как реализации роли институтов гражданского общества (которые, заметим, вовсе не отсутствуют, но встречают существенные препятствия в осуществлении своих функций со стороны, прежде всего, исполнительной власти, причем главным образом на среднем и низовом уровнях), так и созданию конституционно обозначенной системы местного самоуправления.
При этом, отмеченная нами ранее любопытная ситуация, когда центральная, прежде всего президентская власть оказывается заинтересованной в развитии институтов гражданского общества и системы местного самоуправления, видя в том и другом ситуационно своих союзников в деле ограничения авторитаризма региональной власти, приводит на деле к тому, что власть пытается искусственно «построить» институты гражданского общества и выстроить систему местного самоуправления.
Реально, однако, ситуации применительно к той и другой институциональным структурам выглядит не одинаково. Если структуры гражданского общества реально существуют, хотя и ослаблены, в том числе и благодаря характеру оказываемого на них общережимного воздействия, то местное самоуправление существует фактически лишь в анклавном виде, в форме отдельных реально самоуправляющихся очагов, а кажущийся повсеместным муниципальный уровень управления на деле, как правило, представляет собой низовое ответвление государственной (региональной) власти, но никак не самоуправления.
Как отмечалось в недавнем исследовании Фонда «Институт Экономики города», самостоятельные муниципальные образования появились в нашей стране после принятия конституции, определившей суть местного самоуправления как самостоятельного решения населением вопросов местного значения, владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью.
«Согласно российской Конституции, - отмечается в исследовании, - органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Тем не менее, она допускает использование административной инфраструктуры местного самоуправления в целях осуществления государственной политики: «Органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств» (ст.12).
Конституционные гарантии включают самостоятельное управление муниципальной собственностью, формирование, утверждение и исполнение местного бюджета, установление местных налогов и сборов (ст.130). Местное самоуправление в Российской Федерации гарантируется также правом на судебную защиту, на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти, запретом на ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией Российской Федерации и федеральными законами (ст.132).
После 1993 года было образовано около 25 тысяч муниципальных образований, к настоящему времени их число сократилось более чем в два раза. На 1 сентября 2000 года в России насчитывалось 12261 муниципальное образование, из них:
9352 – сельские администрации (76% от общего числа муниципальных образований);
1440 – административные районы (12%);
591 – города (5%);
524 – поселки городского типа (4%);
214 – сельские населенные пункты (2%);
136 – городские районы (1%)
Хотя в структуре муниципальных образований преобладают сельские администрации, 73% от всего населения страны проживает в городах и поселках городского типа.
Местное самоуправление 1990-х годов переживало трудные «болезни роста», политические и экономические причины которых хорошо известны. Это:
чрезмерный объем государственных полномочий, которыми наделено местное самоуправление;
перегрузка местных бюджетов нефинансируемыми федеральными и региональными мандатами;
крайне низкая степень фискальной автономии, зависимость местных бюджетов от решений органов государственной власти;
попытки органов государственной власти субъектов Российской Федерации на «договорной» основе отстранить органы местного самоуправления от решения отдельных вопросов местного значения или ограничить самостоятельность муниципальных образований иным образом.
Тем не менее, в 2000-2002 годах начали формироваться более благоприятные условия для местного самоуправления, среди которых можно отметить:
экономическую стабильность и тенденции к росту, пришедшие на смену кризисной ситуации после августа 1998 г.;
принятие пакета федеральных законов и других нормативно-правовых актов, открывающих для органов местного самоуправления более широкие возможности по улучшению системы управления (Земельный кодекс, Федеральная целевая программа «Жилище», программа развития бюджетного федерализма);
активизация участия гражданского общества в деятельности местного самоуправления.
Последнее обстоятельство принципиально важно. Гражданское общество довольно долгое время не признавало местное самоуправление «своим» вопросом. К моменту проведения Гражданского Форума в 2002 году многочисленные инициативы на местном уровне (бюджетные слушания, конкурсы социально значимых проектов, общественные палаты и многие другие) изменили ситуацию и получили признание на общенациональном уровне. Вопросы местного самоуправления активно обсуждались на Гражданском форуме, Тольяттинском диалоге и других значимых мероприятиях.
На сегодняшний день вопросы местного самоуправления можно сформулировать так – недостаточно финансов и недостаточно демократии. Причем, прямую ответственность за экономические трудности местного самоуправления несет государство, которое не создало правовой среды, необходимой для того, чтобы ресурсы местного самоуправления были адекватны его задачам. В то же время местное самоуправление справедливо критикуют и за его собственные недостатки – бюрократизм, аппаратное вмешательство в рыночные отношения, слабую связь с населением».
Проблемы местного самоуправления, отчетливо показанные в цитируемом исследовании, стали одним из побудительных мотивов, способствовавших принятию в 2003 г. закона «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации». Принятие этого закона способствовало активизации процесса становления системы местного самоуправления, усиления роли муниципальных органов в политической жизни страны, более четкого определения их места в политической системе.
Вместе с тем, целом рядом исследователей и политиков, отражающих мнение, характерное для ряда структур гражданского общества, выражаются серьезные опасения по поводу того, что ряд положений закона, таких как установление жесткой структуры органов местного самоуправления, ограничение их самостоятельности отражают тенденцию к огосударствлению местного самоуправления, однако при усилении контроля над ними не столько со стороны региональной, сколько теперь уже со стороны центральной власти. Та же тенденция к усилению государственного контроля наблюдается и в отношениях между центральной властью и структурами гражданского общества.
Наличие подобных тенденций не может не вызывать опасений по поводу направленности действий политического режима, влияющих на вектор развития политической системы. Вместе с тем, противоречивость, неоднозначность этого и других законодательных органов, оказывающих воздействие на низовые, первичные структуры демократии, наличие в этих актах и сильных сторон, активизирующих «точки роста» низовых структур, не дают повода для однозначных выводов по поводу вектора системной трансформации в сторону сворачивания демократии и усиления авторитаризма. Скорее их можно рассматривать в качестве тенденций колебаний «режимного маятника», который, при накоплении низовых демократических тенденций, имеет достаточный потенциал для движения в другом направлении, при одновременном снижении амплитуды колебаний между полюсами анархии и авторитаризма, что говорит скорее в пользу тенденции движения системы в направлении динамического равновесия. Но при этом качество структур гражданского общества и местного самоуправления будет во многом определять, какое системное состояние будет характеризовать подобное равновесие.
Если структуры местного самоуправления и гражданского общества являются институциональными характеристиками базовых, низовых структур политической системы, то институты политического лидерства и политической элиты не менее значимы для выявления того, что происходит не ее верхних этажах.
Из ставших общепризнанными исследований видных представителей современной политической науки, таких как Р. Даль, Дж. Сартори и ряда других, вытекает основополагающий и ставший почти единодушно признаваемый новейшей политологией принцип: развитые представительные демократии ХХ (а теперь уже и ХХI) века следует рассматривать как полиархии, т. е. системы, сочетающие в себе преимущества демократии и аристократии в аристотелевском значении обоих понятий. Из этого следует, что большие, часто многосоставные общества современности, с их сложной и многообразной политической структурой не могут управляться на основе прямой демократии, с постоянным участием всех граждан во всех аспектах, структурах и процессах управления. Поэтому граждане, отдавая себе отчет в этом, добровольно уступают централизованные механизмы управления особым, специализирующимся в этой области политическим институтам – политическим лидерам и политическим элитам. При этом передача власти происходит на основе демократических процедур – через избирательный процесс, а принцип сменяемости лидеров и ротации политических элит, причем преимущественно через избирательный процесс и другие инструменты публичной политики, при активном участии СМИ и общественного мнения, институтов гражданского общества, делают этот процесс передачи власти полностью открытым, ограниченным, лимитируемым по времени и контролируемым со стороны общества.
Такой процесс взаимоотношений между большинством общества, с одной стороны, и политическими лидерами и элитой, с другой, придает последним характер специфических политических институтов, основная функция которых заключается в осуществлении, распределении, перераспределении и трансформации власти, а также организации контроля и легального противостояния ей со стороны системной оппозиции.
Специфика лидерства и элиты заключается в том, что они являются неформальными политическими институтами. Любая попытка формализовать статус политического лидерства и политических элит ведет к авторитаризму, кастовости, деформации демократических структур, отчуждению властных структур и политического класса от остальных частей общества.
Неформальный характер политического лидерства и элиты не снижает степени их институционального воздействия на другие структуру политической системы. Скорее наоборот, именно неформальный характер этих институтов придает им необходимую степень открытости и гибкости, способствуя установлению и поддержанию прямой и обратной связи между ними и другими общественно-политическими структурами, способствует осуществлению процесса постоянной ротации лидеров и элит.
Специфика институтов политического лидерства и политической элиты в современной России во многом обусловлена их генетической связью с советской системой. Еще во второй половине 90-х годов ряд отечественных политологов отмечал, что не менее 70% современной элиты в России имеет советское номенклатурное происхождение, а если рассматривать общий состав политических лидеров разных уровней, то этот процент будет еще больше.
Собственно, ничего удивительного в этом нет. Вполне понятно, что осуществление функций политического руководства и управления, деятельность различных политических институтов связана с наличием людей, обладающих соответствующей квалификацией в управленческих областях, а новая политическая система за столь короткий срок просто не могла произвести необходимое их количество при адекватных ей способах политического отбора. Поэтому она вынуждена была в основном пользоваться в основной массе услугами политических лидеров и политической элиты старого образца. Положительной чертой такой ситуации является относительно мягкий, эволюционный переход к новым формам, методам и стилю управления – то, что в биологии принято трактовать в рамках понятия консерватизма наследственности.
Обратной, негативной стороной этого процесса мягкого перехода стало то, что значительная часть управленческого, политического класса и политический лидеров, сформировавшаяся в рамках закрытой, номенклатурной системы отбора, не соответствует критериям и требованиям новых условий, тяготеет к использованию политических норм и методов осуществления политических функций, не отвечающих потребностям современной системы.
Вместе с тем, современная политическая система России рождалась в условиях резкого перехода к принципиально иным формам отбора и ротации политических лидеров и элиты, наложившим серьезный отпечаток на их современные характеристики и качественный состав, что в последнее время во все большей мере сказывается и на количественном соотношении между старой и новой политической элитой, лидерами старого и нового образца.
Первый и главный фактор, повлиявший на изменение характера политических лидеров и элиты – фактор публичной политики. Именно в условиях формирующего воздействия этого фактора сформировалось большинство ведущих политических лидеров общероссийского масштаба, начиная с первого президента России Б. Ельцина, пришедшего к власти через альтернативные выборы. Открытое выдвижение своей политической программы, прохождение через конкуренцию на выборах, ответственность перед избирателями – все это принципиально отличает публичного политика от номенклатурных выдвиженцев прежнего времени, продвижение которых по коридорам власти происходило скрытно от глаз общественности, а реальную ответственность они несли только перед аппаратом, вышестоящей инстанцией и своими коллегами по партийному, государственному или управленческому клану.
Публичная политика не сразу, а в течение относительно длительного периода времени сформировала и еще один тип политического лидера – политика-оппозиционера, который жестко, порой достаточно резко оппонирует официальной политической линии, оставаясь в то же время в рамках системной оппозиции, т. е. добиваясь перемен через легальный избирательный процесс.
Волна приватизации и становление частных предприятий, кампаний и корпораций привели к приходу в политику коммерсантов и хозяйственников новой волны – представителей частного бизнеса, а также к тесной взаимозависимости и переплетению интересов политической и экономической элиты.
Все эти процессы привели и продолжают приводить к изменению состава политических лидеров и элит. Сегодня уже не приходится говорить о количественном превосходстве старой элиты – в этом отношении между старой и новой частью политического класса либо уже достигнут паритет, либо он близок к достижению. Дело, однако, в том, что публичные политики первой волны, как правило, генетически связанные с номенклатурными формами складывания и обновления политического класса, привнесли эти методы в рамки кадровой политики новой системы.
Это в полной мере относится к кадровой политике и первого, и второго президентов России, других уровней президентской и исполнительной власти. Поэтому сегодня для политических лидеров и политической элиты наиболее типичными фигурами являются те политические деятели, которые сочетают в себе черты публичного политика и номенклатурного выдвиженца одновременно, поскольку они, как правило, прошли и через публичную, и через бюрократическую стадии отбора, правда, в различных сочетаниях. Таким образом, номенклатурный отбор и сегодня продолжает оставаться фактором формирования политических лидеров и элиты, правда, уже не единственным, но отнюдь не утратившим своего значения.