Степень этого недовольства и сопротивления была явно недооценена правящими кругами и политической элитой столицы, и напрасно, потому что, во-первых, это был серьезный стратегический ограничитель московской экспансии и, соответственно, далеко идущих политических амбиций Ю. Лужкова, а, во-вторых, эта тенденция рано или поздно должна была породить альтернативный Москве региональный «центр силы», хотя бы относительно конкурентоспособный с ней.
Такой «центр силы» гипотетически мог появиться в четырех регионах: на Северо-Западе, Юге, на Урале и, наконец, в Поволжье, и в каждом случае это был бы стратегически более сильный сценарий, чем применительно к любому региону Зауралья. Однако Северо-Запад, включая и такой сильный центр как Санкт-Петербург, был слишком слаб, открыт и зависим от московской экспансии, чтобы противостоять ей.
На Юге, отягощенном к тому же чеченской ситуацией, пограничными и межнациональными проблемами, преобладали центробежные, а не центростремительные меж- и внутрирегиональные тенденции: имеющая исторические корни конкуренция между донцами, кубанцами и ставропольцами препятствовала формированию единого центра, собирателем которого при более благоприятных обстоятельствах могла бы стать относительно благополучная Ростовская область.
Урал, несмотря на региональные эксперименты Э. Росселя более раннего периода, еще не поднялся, а, кроме того, во второй половине 1990-х гг. Пермь и Челябинск показывали более перспективные точки роста, и роль харизматического свердловского губернатора как «собирателя уральских земель» оказалась невостребованной.
Другое дело – Поволжье. После переезда в Москву популярного Б. Немцова, в тени экспериментов которого не очень заметными казались другие области Большой Волги, откровением для многих стал тот факт, что наиболее динамично развивающиеся регионы Поволжья – это вовсе не Нижний Новгород, а Самарская и Саратовская области и Татарстан. Причем наиболее динамично развивающиеся не только на фоне соседних регионов, но и на общефедеральном уровне (кроме, разве что, Москвы). Союз трех, если бы он состоялся (а к этому осенью 1998 г. явно шло), стал бы центром притяжения практически всей Большой Волги – от Твери до Астрахани (фрагменты этого сценария, кстати, позднее частично были реализованы, пусть на очень короткое время). Более того, он мог бы притянуть к себе, приобретя необходимую динамику, и часть регионов Юга, Урала и даже Зауралья (фрагменты такого развития также присутствовали в дальнейшем).
Если на Тверской, 13 еще не видели подобного сценария, увлеченные собственной динамикой, то на Старой площади в Кремле его если и не увидели во всем описываемом объеме, то уж, по крайне мере, прочувствовали, о чем свидетельствует алгоритм и технология последующих действий администрации президента.
И с точки зрения этого видения ситуации можно сказать с уверенностью, что осень 1998 г. была по динамике развития наиболее трудным периодом не только для президентской власти, но и для целостности российского государства: помимо нарастающего напряжения в отношениях между президентом и Государственной Думой, а теперь уже и с Советом Федерации, помимо появления первого за всю постсоветскую историю не технического, а неподконтрольного Кремлю де-факто коалиционного правительства, происходило еще и складывание параллельных «центров силы» общефедерального масштаба, от которых не столь далеко и до складывания параллельных «центров власти». Ситуация явно выходила не только из-под контроля президентской власти но, в конечном итоге, и логики конституционного развития.
Сценарий «центров силы» начал реализовываться, не встречая на своем пути серьезных препятствий.
«Лев прыгнул» в декабре 1998 г.: московский «центр силы» обрел политическое оформление в виде общероссийской политической общественной организации «Отечество», зарегистрированной Минюстом РФ в качестве избирательного объединения 19 декабря, в последний день регистрации участников предстоящих думских выборов.
Это событие – создание избирательного объединения «Отечество» – было знаковым во многих отношениях.
Во-первых, если раньше уделом региональных элит была мажоритарная часть избирательной кампании в Думу, то теперь впервые региональная элита залезла на поле партийных списков и заявляла о себе как о мощной силе именно на этом поле.
Во-вторых, впервые административный ресурс из инструмента регионального политического процесса (включая и региональные избирательные кампании) превращался в системообразующий фактор партийного строительства в общенациональном масштабе.
В-третьих, создаваемое объединение, строившееся по командно-административному принципу, впервые персонифицировало бюрократию как особого игрока в межпартийном процессе.
В-четвертых, пирамидальная структура объединения касалась не только политико-технологических принципов его построения, но и социального состава: предпринималась серьезная попытка поломать рамки традиционной социально-политической стратификации партий (традиционной уже в том числе и для российского политического процесса), составив объединение на основе широкого представительства различных слоев – от бюрократической, политической, хозяйственной и культурной элиты до элиты «рабочих и крестьян». Тем самым возникала конфигурация фронтального наступательного клина.
В-пятых, говоря об упомянутых «рабочих и крестьянах», впервые бюрократическое по своей сути политическое объединение выступило с претензией на социал-демократические идеологические позиции, подкрепив эту идейную фразеологию приводными ремнями в виде ФНПР и Аграрной партии. Тем самым оно начинало топтаться на поле, до сих пор практически монопольно занимаемом КПРФ (и другими партиями коммунистического спектра).
Наконец, в-шестых, и это, пожалуй, самое существенное, впервые произошло юридическое, нормативное оформление «центра силы» в качестве субъекта многопартийности и избирательного процесса. При этом черты «центра силы» по сравнению с периодом его складывания приобрели новое качество, окончательно обретя общефедеральный смысл. Это обстоятельство подчеркивалось присутствием в «Отечестве» трех знаковых фигур в генеральском звании: А. Куликова, Н. Ковалева и Б. Громова, соответственно бывших руководителей МВД, ФСБ и бывшего первого заместителя министра обороны. Причем дело здесь не только в политической символике (хотя и она отнюдь не бессмысленна в данном контексте). А. Куликов продолжал оставаться самой популярной фигурой в структурах МВД, Б. Громов – по крайней мере, одной из самых популярных фигур среди офицерского корпуса, о Н. Ковалеве судить несколько сложнее в силу закрытости возглавлявшегося им ведомства, но судя по недостаточно ясной мотивировке его смещения со своего поста, вряд ли приходится сомневаться в том, что и по отношению к нему оставались определенные симпатии в структурах ФСБ. Если прибавить к этому фигуру бывшего руководителя погранслужбы А. Николаева, формально не входившего в «Отечество», но выступавшего со своей структурой фактически в качестве его спарринг партнера (по крайней мере, на период создания «Отечества»), картина нового качества силовой составляющей (опирающейся к тому же и на ранее описанные региональные структуры, подчиненные московской мэрии) становится более или менее полной.
Именно с момента создания «Отечества» весь политический процесс стал разворачиваться по сценарию противоборства «центров силы», хотя элементы этого сценария просматривались и в более ранних эпизодах политической жизни: в сценах вокруг формирования правительства после отставки С. Кириенко, в угрозах коммунистов развернуть процедуру импичмента президенту и фактическом начале этого процесса в форме создания комиссии (причем одно из главных «обвинений» – события 1993 г.), в угрозах Г. Зюганова вывести людей на улицу и т.д.
Но если КПРФ обладала лишь хотя и важными, но все же отдельными чертами «центра силы», то «Отечество» уже обладало довольно законченной системностью такого «центра». Реакцией на появление «Отечества» стало быстрое превращение правительства Е. Примакова в самостоятельный «центр силы».
С конца 1998 – начала 1999 гг. Е. Примаков начал выступать с позиций централизации власти, критикуя излишнюю «самостийность» регионов и акцентируя необходимость укрепления властной вертикали и государственности вообще. Эти выступления, выдержанные в достаточно осторожных по отношению к Кремлю тонах, вроде бы укладывались в логику интересов президентской власти, если бы не ряд обстоятельств.
Во-первых, сама кандидатура Е. Примакова, вопреки сложившейся практике, была предложена не президентом, а Государственной Думой и поддержана консенсусом КПРФ и «Яблока». Во-вторых, как уже упоминалось, правительство де-факто формировалось как коалиционное, причем в значительной мере Государственной Думой, а не президентом и его администрацией. В-третьих, карьерная судьба Е. Примакова складывалась достаточно независимо от президентской власти, и в ней были как научно- и политически-элитные, так и силовые составляющие (не стоит забывать, что несколько лет академик Е. Примаков пребывал в должности руководителя Службы внешней разведки, успев до этого побывать на посту Председателя Совета Национальностей Верховного Совета СССР, т.е. в горбачевский период должности более высокой на общесоюзном уровне, чем должность Б. Ельцина как Председателя Верховного Совета, а затем и президента РСФСР).
Все эти факторы уже делали Е. Примакова и его правительство достаточно независимыми от президента, а ситуационно, в силу объективного и субъективного (длительная болезнь Б. Ельцина) ослабления президентской власти, эта независимость только усиливалась.
Наконец, еще одно обстоятельство, которое не ускользнуло от внимания СМИ, – Е. Примаков стал окружать себя силовиками в аппарате правительства.
Эти черты в совокупности создавали предпосылки для превращения правительства в самостоятельный «центр силы», но с начала 1999 г. Е. Примаков уже начал активно перетягивать под свое влияние и собственно силовые министерства, и, таким образом, кабинет министров фактически превратился в такой «центр силы».
С этого момента взаимодействие и противоборство «центров силы» станло едва ли не главным элементом политической ситуации, которая начала ускользать от контроля Кремля, но, в то же время, не находилась под контролем и какого-либо из этих центров, включая правительство.
Контакты и попытки создания общего поля действия происходили отдельно между «Отечеством» и КПРФ, между КПРФ и правительством, между «Отечеством» и кабинетом министров. Параллельно с этим каждый центр стремился расширить самостоятельное поле действий и наталкивался на противоречие интересов с другими центрами.
Вместе с тем ситуация «центров силы» начинала развиваться и по линии метастазов. Появлялись проекты межрегиональных «центров силы», таких как «Голос России», «Вся Россия» и ряд других, менее значимых. К превращению в своего рода «матрешечный» «центр силы» начинал тяготеть Совет Федерации (стоит вспомнить при этом, что и Верховный Совет образца 1991–1993 гг. был именно таким «матрешечным» «центром силы», что не помешало ему стать центром параллельной власти).
Иначе говоря, стал осуществляться один из самых худших ситуационных сценариев, чреватых пагубными последствиями отнюдь не только лично для Б. Ельцина и его «семьи», но и для преемственности власти, сохранения демократического конституционного формата течения политического процесса и политической системы в целом.
Именно подобного сценария развития ситуации президентская власть опасалась еще в начале 1998 г. Во всяком случае, никак не мотивированная и практически необъясненная официально до сих пор отставка В. Черномырдина в марте 1998 г., кажется, может быть более или менее удовлетворительно объяснена только в рамках этой логики. Косвенным подтверждением допустимости подобного предположения может служить публикация в еженедельнике «Аргументы и факты» сразу после отставки «долговечного премьера», в которой утверждалось, что в ходе конфиденциальной встречи В. Черномырдина с министром МВД А. Куликовым последний якобы предложил начать действовать независимо от президента и получил молчаливое согласие главы правительства. Если этот эпизод действительно имел место, мотивировка отставки в указанном контексте приобретала реальные очертания: в условиях негативной динамики развития социально-экономической ситуации довольно убедительным выглядело стремление президента иметь более контролируемое правительство. Убедительным не с точки зрения «шкурных интересов» или «инстинкта власти» (хотя и то, и другое тоже может быть органическими элементами политической ситуативности), а именно с точки зрения сценарной логики развития политической ситуации.
Эта ретроспективная вставка, несмотря на всю свою гипотетичность, представляется важной для понимания всей логики последовательности ходов президента в 1999 г., которые напоминали поразительно проведенный эндшпиль блицтурнира, закончившийся почти непредсказуемой победой.
Действительно, живописуемый даже относительно дружественными СМИ как больной, неадекватный, теряющий контроль президент, Б. Ельцин уже в начале весны 1999 г. стал предпринимать ряд ходов, находясь одновременно в положении сильнейшей политической компрессии и политического цейтнота, которые поначалу казались малопонятными.
Однако с точки зрения реальной ситуативной логики эта последовательность ходов оказалась безошибочной. Назначив силовика Н. Бордюжу одновременно главой администрации и секретарем Совета безопасности, Б. Ельцин возвратил силовую составляющую под свой контроль. Ни история с Генеральным прокурором, ни последовавшая вскоре затем отставка Н. Бордюжи не смогли поколебать вновь обретенного контроля президентской власти над ситуацией.
Несмотря на конфликт с Советом Федерации, перешедший в прямую конфронтацию с Е. Примаковым, растущее давление других «центров силы», реально нависшую угрозу импичмента, президент и его администрация в дальнейшем сделали ряд ходов, которые не только разрубили эти гордиевы узлы, но и вернули ситуацию в русло нормального конституционного процесса.
Отставка Е. Примакова накануне голосования по вопросу об импичменте, назначение и.о. премьера силовика С. Степашина, срыв импичмента и утверждение С. Степашина Думой в качестве премьера – весь этот калейдоскоп событий знаменовал собой выход из ситуации противоборства «центров силы» и возвращение стрелок политических часов в нормальную ситуацию предвыборной конкуренции.
С позиций изложенного анализа вряд ли выглядят нелогичными или излишне авторитарными действия следующего президента, В. Путина, направленные на ликвидацию потенциала конфликтности, питательной среды для возникновения параллельных «центров силы», которые были заложены в состоянии российского федерализма, существовавшему до его прихода к власти.
Изменение характера представительства в Совете Федерации, ликвидация статуса «неприкасаемых» у глав исполнительной власти субъектов Федерации, создание подконтрольного президенту Госсовета, образование семи Федеральных округов, объединивших регионы под эгидой представителей президента, приведение регионального законодательства в соответствие с общефедеральным – все это не только коренным образом изменило ситуацию, ликвидировав угрозу суверенитету и территориальной целостности России, но и внесло определенные, достаточно существенные коррективы в структуру и характер российского федерализма, политического режима в стране в целом.
Другое дело, что, разрешив опасную ситуацию, эти изменения качнули маятник федерализма в противоположном направлении, приведя государственную структуру не только в режимно-функциональном плане, но и в плане формы самой ее конструкции к грани унитаризма, хотя, на наш взгляд и не перейдя окончательно эту грань, поскольку большинство этих изменений конституционно и законодательно не закреплены: именно поэтому возникшие в результате конструкционные структуры (Госсовет, Институт Федеральных округов) выглядят скорее как режимные, на манер строительных лесов, чем системные конструкции. Как временная выглядит и ситуация с Советом Федерации, политическая и функциональная легитимность которого в результате снижения реального статуса его членов вызывает сомнения.
Таким образом, структурно-функциональный характер российского федерализма представляется не окончательно сложившимся. Тем не менее, даже в существующем виде и формах он, как это было показано, оказывает существенное воздействие на структуру и функции политической системы в целом, на характер тех процессов, которые проистекают в ней.
Роль других политических институтов в политической системе России представляется не менее значимой по сравнению с ролью тех, которые были рассмотрены нами достаточно подробно. Менее детальное их рассмотрение в рамках данного подраздела объясняется тем, что многие из них подробно изучаются в рамках других курсов, а некоторые будут рассмотрены нами в силу особенностей их генезиса, структуры и функций в рамках других подсистем политической системы. Тем не менее, здесь следует хотя бы вкратце остановиться на характеристике тех политических институтов, значение и характер которых, на наш взгляд, принципиально важны для выяснения структурно-функционального состояния системы, ее типологических особенностей и специфических черт. В рамках данной подтемы, в частности, мы коснемся таких институтов как структуры гражданского общества и институт местного самоуправления, политическое лидерство и политические элиты.
Структуры гражданского общества и местное самоуправление.
Объединение структур гражданского общества и местного самоуправления в некое подобие парных категорий применительно к политической системе современной России заставляет вовсе не то, что они неразрывно связаны в рамках реальной российской действительности. Скорее наоборот. Многие из организаций, явно относящиеся к неправительственным, гражданским структурам, например, ряд правозащитных, до самого недавнего времени были склонны смотреть на проблемы местного самоуправления как на нечто, не имеющее к ним прямого отношения. Со своей стороны, и государство, и муниципальные власти были склонны рассматривать вопросы самоуправления в отрыве от проблем гражданского общества. Тем не менее, в последнее время явно обозначился процесс фронтального сближения между неправительственными, в том числе правозащитными структурами, с одной стороны, и муниципальным движением и структурами, с другой. Таким образом, поворот произошел, и он симптоматичен, поскольку речь идет о вещах достаточно фундаментальных.
При общем взгляде на структуры гражданского общества и местное самоуправление обращает внимание на себя следующее. И то, и другое представляет собой фундаментальные основы демократии, без которых вся конструкция строящейся на ней политической системы выглядит не просто недостроенной, но покоящейся на весьма зыбком основании. В результате и демократические государственные институты и взаимодействия, и избирательная система, и многопартийность, вроде бы построенные на прочной конституционной основе, теряют свою общественную наполняемость, начинают деформироваться под влиянием тех или иных политических процессов, изменений в структуре и функциях политического режима, действий политических лидеров и политических элит. В условиях демократически заявленной и демократически ориентированной политической системы такая ситуация в конечном итоге приводит и к ослаблению власти. Не случайно в этом контексте, что нынешняя российская власть, в том числе президентская, обратила свое внимание и на проблемы гражданского общества, и на вопросы местного самоуправления, причем, если брать исторический временной срез, почти одновременно.
Еще одной особенностью, выявляющейся при сравнении институтов гражданского общества и местного самоуправления, является не просто схожесть, а практическое тождество их структурно функциональных характеристик. И то, и другое является структурами базовой, прямой демократии, непосредственно выражающей повседневные интересы населения, прежде всего его объединяемых по конкретным интересам групп. Разница, впрочем, заключена в том, что структуры гражданского общества дифференцируются по концентрации вокруг того или иного конкретного интереса, имеющего, как правило, экстерриториальный вектор, в то время как структуры местного самоуправления имеют в основном территориальную привязку. Эта функциональная дифференциация, сказывающаяся и на специфики структур, является не препятствием, а скорее стимулом объединения усилий там, где возникает общий интерес. А он-то как раз и заключается в достижении определенного уровня свободы действий (самодеятельности) и одновременной основанном на нем демократическом порядке, дающим возможность эту самодеятельность постоянно осуществлять, воздействуя тем самым на всю совокупность общественно-политических отношений.