Наряду с перечисленными ограничителями авторитаризма президентской власти действуют и другие. При этом сила прецедента в реальной политике не меньшая, чем скажем, в англо-саксонском праве. Когда говорится, например, о том, что механизм преодоления президентского вето Думой малореален, следует упомянуть о том, что имевшиеся, пусть крайне малочисленные прецеденты свидетельствуют об обратном. Так было, например, с законом о реституции культурных ценностей, когда политическая целесообразность диктовала президенту «заветовать» неудобный законопроект, думское большинство сумело быстро преодолеть президентское вето.
К вышесказанному стоит добавить, что эти, представляющиеся некоторым аналитиками родовыми, системными элементами авторитаризма президентской власти, проявляющиеся в конституционно заложенном «излишнем» верховенстве президентской власти, не покажутся столь уж лишними в контексте переходности, неустойчивости, недостаточной стабильности политической системы, каковой она, несомненно, была в период, когда закладывалась, писалась и принималась конституция. В такой период система, родившаяся в условиях слишком сильных политических потрясений, нуждается в опорах, достаточно жестких конструкциях для сохранения устойчивости. Поэтому конституция в период ее создания рассматривалась рядом ее основателей как документ переходного периода.
Жизнь показала, что это не совсем так. Период, который наступил после 2000г. уже вряд ли можно охарактеризовать как переходный. Переходность системы стала постепенно исчезать, начиная еще с 1993 года, переходя более или менее плавно в период ее становления (начальное становление, собственно период перехода, как уже отмечалось, в основном и закончился с принятием Конституции).
Вместе с тем, хотя и период становления системы во многих отношениях можно характеризовать как в основном завершенный, пока остаются проблемы суверенитета, независимости, территориальной целостности государства и другие существенные проблемы, связанные с ее стабильностью (включая слабость или отсутствие ряда институтов, имеющих фундаментальный характер и пр.), до тех пор, учитывая также исторические, геополитические и другие особенности современной России, остается и потребность в гипертрофированных полномочиях президентской власти. Хотя, наряду с этим, в тех же основах конституционного строя присутствует или подспудно заложены и другие, гибкие механизмы, позволяющие устранять, смягчать или нивелировать гипертрофированный характер президентской власти, если в этом заключена политико-ситуационная, структурная и функциональная потребность, Уже одно это дает основания полагать, что значение, дух, а во многом и буква существующей конституции, вопреки существовавшим воззрением, выходят за рамки как переходного периода, так и периода становления системы.
Правда при этом, при ослаблении потребности в авторитарном элементе президентской власти может возникнуть потребность в его структурном и функциональном понижении (и, не исключено, устранении). Но и этот механизм заложен в конституции: 4. 5. 6 главы конституции, касающиеся президентской, законодательной и исполнительной власти не относятся к так называемым несменяемым ее частям и поддаются модификации путем внесения поправок, что в принципе не влечет за собой смену государственного и конституционного строя, разрушение модели системы. Все это говорит не в пользу системности авторитарных элементов президентской власти в том виде, в каком они присутствуют в конституционных основах государственного строя.
Вместе с тем, опасность усиления авторитарных элементов, нарастания авторитарных тенденций существует, и она вполне реальна. Но нарастание их происходит не в конституционном поле, а за его рамками - в сфере функционирования, коммуникации, а также в сфере политической культуры.
В первую очередь, эти опасности таятся в сфере функционирования государственной власти, в элементах политического режима. Разумеется, о них следует говорить больше все же как о тенденциях, причем как о тенденциях, выражающих реакцию президентской власти на слабость тех или иных звеньев системы или нарастание негативных, разрушительных центробежных тенденций. Но, становясь элементами структуры или функций режима, они так или иначе дают системную проекцию.
Так, при определении роли тех или иных структур, их статус, полномочия, предметы ведения так или иначе конституционно и законодательно определены, Это касается и некоторых структур президентской власти: например, статус Совета Безопасности определяется Федеральным законом.
Но существуют две структуры, статус, структура и деятельность которых никак конституционно и законодательно не определены, хотя сами по себе они в конституции обозначены: Администрация президента и институт полномочных представителей президента. В последнее время к ним прибавилась и третья, уже никак не обозначенная в конституции, - возглавляемый президентам Госсовет, а статус полномочных представителей: президента существенно поднялся в результате введения также лежащих вне конституционного поля федеральных округов.
Все эти структуры, таким образам, никак не ограничены ни в статусе, ни в структурно-функциональной роли, ни в реальных действиях, ни конституцией, ни законом. Между тем, трудно переоценить их реальную статусную и структурно-функциональную роль в системе президентской власти, причем эта роль имеет постоянную тенденцию к возрастанию.
Естественно, что потребность в их появлении и развитии продиктована теми слабостями политической системы и негативными, имеющими разрушительную тенденцию процессами, о которых уже говорилось. Имея эти структуры в наличие, президент обрел возможность эффективного контроля за политическим процессом, предотвращения или ликвидации разрушительных явлений и тенденций, ослабляющих политическую стабильность. Были ликвидированы критические ситуации, касавшиеся целостности и суверенитета государства, перекос в отношениях центра и субъектов федерации в пользу регионов, снижен уровень абсолютизма исполнительной власти в ряде из них, снижена острота влияния и действий правого и левого политического радикализма.
Опираясь на эти структуры, удалось, по крайней мере, несколько изменить положение с судебной властью, активизировать эффективность законодательного процесса, сдвинуть с мертвой точки процесс формирования органов местного самоуправления, активизировать процесс создания новых политический партий и т. д.
Все это так, но возникает все же закономерный вопрос: где границы деятельности этих структур, не приведет ли эта деятельность к подавлению реальных демократических институтов, сужению конституционного и правового поля, огосударствлению местного самоуправления, структур гражданского общества и т.д.?
Закономерность этого вопроса обусловлена тем, что правила эффективности и политической целесообразности, сами по себе понятные, объяснимые и даже обоснованные при ничем не ограниченной сфере деятельности (а, следовательно, хотя бы косвенно, и власти) делают границу дозволенного размытой, нереальной. При этом становится трудно определить, где кончается взаимодействие и где начинается директивное командование исполнительной властью, где кончается согласование интересов и начинается диктат. Так же обстоит дело и во взаимодействии с политическими силами: где проходит граница между контролем над опасностью радикальных, разрушительных сил и желанием освоить, завоевать или, по крайней мере, контролировать все политическое пространство.
Соблазн оказывается особенно великим, когда обнаруживается не просто схождение интересов, а структурное переплетение административной и политической власти, когда объективная реальность такова, что сильной оппозиции нет, а парламентское большинство обеспечивает беспрепятственное прохождение законов.
Эта тенденция создает проекцию невидимой власти, руководящей и направляющей, при отсутствии реальных ограничителей.
Если учесть, что она опирается на определенные традиции политической культуры, можно с определенной долей достоверности говорить о ее не только режимном свойстве, но и системной проекции.
Единственное, что хотелось бы добавить к этому – при всей потенциальной опасности отмеченной тенденции, она не представляется нам ни фатальной, ни предопределенной хотя бы потому, что векторы политического развития вовсе не действуют в одном направлении. По мере наполняемости системы, решения проблем ее становления и начального развития, появляются иные проблемы, требующие качественно иных решений, а, следовательно, и иных форм и методов взаимодействия, с чем уже сталкиваются государственные структуры, в том числе и президентская власть.
Переходя к описанию законодательной власти России, мы меньше уделим внимания тем моментам ее места в системе разделения властей и взаимоотношению с президентской властью и другими ветвями власти, которые уже были проанализированы выше, и сосредоточимся в основном на ее структурно-функциональных особенностях.
Характерной чертой законодательной власти в России, объединяющей ее со всеми известными нам демократическими системами, является то, что она является одновременно и представительной властью. Совмещение представительных и законодательных функций является одной из наиболее сильных сторон демократии вообще, поскольку разработка законов, т.е. правил по которым будет осуществляться жизнь и деятельность всего общества и каждого гражданина, требует наиболее полного соблюдения баланса всевозможных интересов, ибо только тогда закон будет максимально справедливым и понятным для граждан, отвечая принципу: «Личная свобода одного человека кончается там, где начинается свобода другого».
Таким образом, принцип построения законодательной власти в России таков, чтобы совместить эти две функции – функцию максимального, по возможности равномерного представительства наиболее значимых политических и других интересов и функцию законотворчества, создания и развития законодательной базы политической, экономической, социальной и всех других сфер общественной жизни.
Конституционно этот принцип заложен, прежде всего, в наличии двух палат парламента, каждая из которых отличается как по представительным, так и по законодательным функциям, прерогативам и полномочиям.
Представительный принцип находит воплощение в том, что нижняя палата, Государственная Дума представляет как непосредственные интересы граждан, так и совокупные, солидарные их интересы, выражаемые через общефедеральные выборы. Принцип выборности нижней палаты заложен конституционно, но сам механизм выборов не определялся ею, оставляя для этого место в избирательном законодательстве. Этот механизм, на наш взгляд, прост и логичен, он, возможно, был интуитивно нащупан в процессе заимствования из других демократических систем, но сложился в определенную законодательно-политическую традицию в ходе трех избирательных кампаний в Госдуму. Его суть: половина из 450 депутатов избирается по мажоритарным округам, т.е. представляет непосредственно интересы граждан, являясь их выбором из ряда кандидатов, другая половина складывается из конкуренции партийных списков, когда граждане не по округам, а по всей стране выбирают список той партии, которая, по их мнению, наиболее полно представляет их интересы.
То, что этот баланс 50:50 устоялся, несмотря на неоднократные попытки изменить его в ту или иную сторону, само по себе говорит о признании гражданами и политической элитой этого баланса в качестве политически легитимного.
В отношении верхней палаты, Совета Федерации принцип представительства воплощается в том, что она представляет интересы не граждан или политических сил, а регионов (при этом политическая ориентация того или иного регионального представителя имеет место, но не она является определяющей).
Такое соотношение представительств, в принципе, логично для федеративного государства, для сравнения можно взять парламенты США и ФРГ: и там и там двух палатный парламент, в котором нижняя палата представляет интересы граждан, а верхняя – регионов.
Однако, в отличие от США и ФРГ, где эта система устоялась, а также в отличие от собственной нижней палаты, золотого сечения в смысле механизма формирования Совета Федерации до сих пор не найдено.
В конституции заложен принцип формирования Верхней палаты, в отличие от нижней, в отношении которой записано избрание. Между тем, идя первоначально по пути заимствования, основатели государственного и конституционного строя в России первоначально определили путь формирования верхней палаты также через избрание: Совет Федерации, так же как и Государственная Дума, в 1993 г. избирался. Но возникли проблемы репрезентативности: во-первых, неясен был принцип отличия сенаторов от депутатов (на основе чего они оказывались выше по статусу), во-вторых, самое важное, не был определен принцип регионального представительства.
Это отражало то состояние, когда сами органы власти во многих субъектах федерации еще окончательно не сформировались, но оно становилось все более нетерпимым по мере их становления.
В 1995 г., когда прошли выборы в Думу, и система, в том числе в регионах, стала определяться и стабилизироваться, была внесена конституционная поправка, в результате которой процесс формирования верхней палаты, казалось бы, стал столь же ясным и логичным, как и нижней: в Совет Федерации входят по два представителя от каждого региона – по одному от регионального законодательного и исполнительного органа.
В конституции было осторожно сказано о представителях, но законодательная и президентская власти, не нарушая ни буквы, ни, как представлялось, и ее духа, интерпретировали это следующим образом: кто, как ни губернатор и глава законодательного собрания, наиболее полно представляет интересы региона? Тем более, что и те, и другие либо прошли через избирательный процесс в регионах, либо им предстояло через это пройти в ходе избирательных кампаний 1996-97 г.г. Таким образом, пройдя через региональный выборы, они получали уже демократически оформленную политическую легитимизацию, и вопрос представительства интересов в верхней палате решается через их кооптацию в нее, не нарушая принципов демократии.
Таким образом, и баланс представительства был вроде бы, полностью соблюден, да и статусность, репрезентативность верхней палаты логичным образом подняты до высоты определенных ей законодательных функций.
Но возникли другие, не менее существенные проблемы структурно-функционольного порядка, касавшиеся, впрочем, и статусности, и репрезантивности, и баланса представительства интересов.
Во-первых, именно здесь произошло нарушение принципа разделения властей – и по горизонтали, и по вертикали. Наиболее вопиющим образом оно выглядело в отношении губернаторов, которые совмещали в одном лице функции представителя исполнительной власти в регионе и функции представителя высшей законодательной власти в стране. В переводе на более простой язык это означало, что губернатор, не имевший (в отличие от президента) ограничения ни по срокам избрания на свой пост, ни по возможности отречения от власти (регионального механизма импичмента просто не существовало), умножал это на сенаторскую неприкосновенность, а в итоге и получалась формула абсолютной власти: он становился самой неприкосновенной и несменяемой фигурой в стране.
Что дало это применительно к политической системе и политическому режиму в целом в стране, понятно: именно в этом звене затаился и накапливался наибольший потенциал авторитаризма, выразившийся и в том, что многие региональные «бароны» полностью подмяли под себя законодательную власть, но и в том, что изменился региональный баланс представительства интересов в Совете Федерации, а частично и в Государственной Думе. Верхняя палата по большей части стала представлять интересы губернаторов, наряду с этим наметился процесс межрегиональных политических союзов, выделявших региональных «супертяжеловесов» В Думе он имел отражение в том, что многие депутаты – одномандатники стали отражать интересы не столько населения, сколько региональных начальников.
Все это меняло уже не только баланс интересов, но и баланс власти, накладываясь на процессы сепаратизма, регионализации, о котором уже говорилось.
Именно эти причины были мотивацией действий президентской власти, направленных, прежде всего, на восстановление этого баланса и укрепление целостности страны. Губернаторы и главы законодательных собраний были выведены из Совета Федерации без нарушения конституции, заняв места в специально созданном для них Госсовете, который является представительным, но уже не законодательным органом, причем находящимся в структуре президентской власти.
Места губернаторов и представителей законодательных собраний в Совете Федерации в полном соответствии с буквой конституции заняли представители исполнительных и законодательных собраний, которые в лучшем смысле прошли через процедуру избрания на заседании Законодательного собрания (как глава палаты С.Миронов, легитимность которого, однако, усиливается тем, что он долгое время возглавлял Законодательное собрание Санкт-Петербурга, одного из самых демократически легитимных законодательных органов страны), а во многих случаях прошли лишь процедуру согласования своей кандидатуры. Все это резко снизило реальную политическую легитимность Верхней палаты, ее реальную, а не формальную закрепленную Конституцией статусность.
С точки зрения законодательного процесса функции палат разведены конституционно достаточно ясно и последовательно и, в общем, вряд ли можно назвать какие-то явные случаи нарушения их закрепленного в конституции режима функционирования.
За Государственной Думой закреплены функции принятия законов, За Советом Федерации – их утверждения и отклонения. Верхняя палата имеет функции принятия наиболее важных стратегических решений – об изменения границ между субъектами Федерации, утверждения указов президента о военном и чрезвычайном положениях, о выборах президента, о назначении должностных лиц высшей судебной и контрольно-надзорной власти и т.д. Но только нижняя палата принимает участие в процессе утверждения правительства и вынесения ему вотума недоверия.
Что касается отрешения президента от должности, инициировать этот процесс может только Дума, но принятие решения по этому вопросу возможно на Совете Федерации.
Отличие статуса палат, кроме всего прочего, проявляется в том, что Государственная Дума может быть распущена президентом, а Совет Федерации – нет.
Исполнительная власть, осуществляемая правительством РФ, подразумевает текущее повседневное исполнение властных функций на основе законодательства, разрабатываемого Федеральным собранием, а также президентских указов.
Конкретные функции правительства достаточно четко определены в конституции, и структура кабинета является в целом производной от этих функций. При этом, поскольку в Конституции записано, что Россия является не только правовым, но и социальным государством, значительную роль правительство обязано уделять социальной политике. Это к тому же продиктовано не только сложностями материального, экономического положения, в котором находится значительная часть населения, но и тем, что в силу исторического наследия советской системы, значительная часть трудоспособных граждан находится в разных отраслях и структурах государственного сектора (это касается сегодня не только и не столько экономики, сколько таких сфер как образование, здравоохранение, наука, культура, почти целиком находящихся в ведении государства и почти целиком затратных).
В связи с этим на исполнительную власть, осуществляющую целиком или частично такие важные функции политической системы как извлечение ресурсов, регулирование и распределение, ложится в современных условиях развития России не только ответственность, но и бремя власти, нередко превращающее исполнительную власть, особенно правительство и отдельных его представителей в основной объект критики (как справедливой, так и несправедливой). Правительство – то звено политической власти, которое, особенно в критические моменты развития системы, становится таким объектом системы, в отношении которого уровень требований, как правило, превышает уровень поддержки.
Вместе с тем, правительство создает вертикаль исполнительной власти, механизмы управления которой предусматривают строгую иерархию отношений господства и подчинения, которая была описана М.Вебером в рамках его теории бюрократии. Эта модель, помимо ее иерархичности, является принципиально закрытой моделью, где иерархия строится не снизу вверх, как в избирательной, а сверху вниз, публичный контроль за ее деятельностью ограничен, и система стремится их ограничить. Как всякая другая система подобного рода, она стремится к экспансии, расширению, численному росту.
Кабинет министров является лишь малой, открытой для критики контроля публичной частью этого айсберга, основная же часть скрывается в аппаратных структурах.
Тенденция к экспансии российской бюрократии имеет ярко выраженную эксплозивную, взрывную окраску: уже за первые годы новой власти размер управленческого аппарата увеличился кратно, вдвое превысив его общесоюзный объем во времена СССР.
Эта бюрократическая пирамида является основной питательной базой и продуцентом коррупции, для которой создана как неправовая, использующая правовой вакуум, несовершенство законов, так и законодательная база.
Последняя состоит в формировании таких законов или законодательных положений, которые создают условия для действия коррупционных инструментов и механизмов. Эта законодательная база является результатом коррупционно-лоббистских усилий чиновников, отмеченных экспертными опросами в числе наиболее успешно действующих лоббистов. Оговоримся, что далеко не всякий лоббизм подлежит законодательному ограничению, однако коррупционный лоббизм, несомненно, относится к таковому. Поэтому для России насущным является скорейшее принятия закона, регулирующего лоббистскую деятельность.
Однако проблема бюрократии и негативных явлений, связанных с ней, в том числе и коррупции, требует в целом более общих, комплексных решений. К ним относится намечаемая реформа исполнительной власти.
Описанные явления, касающиеся как правительства, так и исполнительной власти в целом, показывают, что авторитаризм президентской власти в отношении исполнительной играет определенную роль: с одной стороны, он подпирает исполнительную власть, когда она подвергается излишнему политическому и общественному давлению, а с другой стороны, пытается активно воздействовать на те ее недостатки и негативные стороны, которые ослабляют ее эффективность, либо деформируют ее природу и функциональные черты.