Если прибавить к этому тот факт, что до 1999 года действовал унаследован6ный с советских времен принцип двойного подчинения правоохранительных органов – (по вертикали – соответствующим ведомствам, про горизонтали - региональным властям), а судебная власть фактически находилась в финансовой и административной зависимости от исполнительной власти (в первую очередь региональной), становится очевидной глубина реальной слабости суверенитета центральной власти государства.
Позитивные изменения в этом отношении стали намечаться только после 1996 года, но решающей переменой в укреплении суверенитета государственной власти наступил лишь после 2000 года. в силу принятия показанных выше политических и правовых мер, а также ликвидации двойного подчинения правоохранительных органов, принятия законодательных актов и политических решений по укреплению самостоятельности и финансовой независимости судебной власти.
Еще одним признаком государства является организация политический и общественной жизни на основе права. Несомненно, что и здесь отправным пунктом явилось принятие конституции. Но хотя конституция Российской Федерации, в отличие от советской, является законом прямого действия, начало функционирования государства на ее основе еще не означало, что оно автоматически стало правовым в исполнении соответствующего конституционного положения.
Во-первых, созданное конституционное поле окружал почти безграничный правовой вакуум. Оно проявлялся как в отсутствии законов, отражавших реалии новой жизни, так и в наличии большого количества советских законов, которые противоречили и конституции, и новым общественно-политическим реалиям. В результате исполнительная власть, правоохранительные органы, судебная система достаточно длительное время функционировали либо в условиях отсутствия достаточной правовой базы, либо на основе советских законов, либо, в духе советской традиции, на основе подзаконных актов (административных решений и распоряжений, приказов и т.д.), нередко противоречащих духу и букве конституции).
Во-вторых, эта ситуация правового вакуума, наряду с присутствующей в политической культуре России и культивировавшейся в течение веков прежде всего бюрократией, авторитарной и тоталитарной властью, традицией правового нигилизма, стала питательной почвой для усиления произвола не ограниченных законом бюрократии, коррупции, роста преступности, в том числе организованной.
За годы, прошедшие после принятия конституции, правовая база деятельности государства существенно изменилась. Сегодня уже не только не приходится говорить о правовом вакууме, о разорванности правового поля, но и о серьезных проблемах, политически значимых «белых пятнах в законодательном пространстве», хотя несовершенство законодательных актов, их внутренняя и взаимная противоречивость, отставание законотворческого процесса от реалий политической жизни, разумеется, далеко не устранены.
Однако, накопление законодательной базы не привело автоматически к коренному изменению правовой ситуации в стране. Оговоримся, что государство сегодня, несомненно, действует в налаженном правовом поле. Несомненно и то, что вектором деятельности государства является постоянно и отчетливо прослеживающаяся тенденция организовывать общественно-политическую жизнь в рамках этого правового поля, что прослеживается через активность как законодательной, так и исполнительной власти.
Но вместе с тем принципы эффективности, политической целесообразности, а также и политические и иные интересы отнюдь не редко вступают в противоречие с духом и буквой закона, в том числе и в действиях государственной власти.
В силу этого вера в закон, его эффективность и действенность далеко еще не стали частью убеждения граждан и общества, а, следовательно, и одним из ключевых факторов политической социализации. Следовательно, говорить о том, что правовое государство в России окончательно состоялось, что взаимоотношения между государством и обществом, организация политической жизни происходят исключительно или даже преимущественно на основе права, представляется преждевременным.
Наконец, переходя к еще одному признаку государства – наличию механизма и органов власти, мы одновременно переходим и собственно к структуре государства.
Российское государство в том виде, в котором оно существует с 1993 года, обладает структурой, главные черты и принципы которой определены в конституции.
Ряд этих черт достаточно очевидны, другие требуют определенного анализа.
Россия по своей форме является президентской республикой, и уже поэтому верховенство власти в ней проявляется, в том числе, и через верховенство президентской власти.
В самом названии государства - Российская Федерация – отражен принцип федеративного устройства, в котором принципиальное значение имеют взаимоотношения между центром и регионами. В отличие от унитарного государства, где заложены жесткие принципы вертикального подчинения региональной и местной власти центру, федерализм подразумевает большую гибкость связей, включающую значительную долю самостоятельности, разграничение полномочий, предметов ведения и управления. Вместе с тем, эти связи не должны быть настолько слабыми, чтобы вести к конфедерализации страны, утрате ее организационного, территориального, политического и правового единства.
Конституционно в структуре государственной власти заложен принцип разделения властей. Он заключается в разграничении полномочий, предметов ведения и осуществления государственных функций между законодательной (представительной), исполнительной и судебной властью. Принцип разделения властей предусматривает возможность их конкуренции, и это происходит в реальном процессе их функционирования, когда отдельные, особенно острые и неоднозначные политические и общественные проблемы становятся предметом спора и противоборства между ветвями власти. Однако, конкуренция властей является вторичной по отношению к самому принципу разграничения полномочий, предметов ведения и государственных функций, иногда трактуемому как принцип «сдержек и противовесов». В таком понимании он не дает перерасти конкуренции властей в их конфронтацию, перерождение во враждующие «центры власти», поскольку взаимные ограничители действуют как достаточно мощные структурно-функциональные факторы, гасящие как остроту противоречий между властями, так и попытки одну из властей подмять под себя, поглотить другую.
Сказанное дает общее представление об основных характеристиках структур государственной власти, ее ветвях и уровнях, однако это описание нуждается как в детализации, так и в рассмотрении динамики функционирования.
Институт президентства занимает особое место в системе государственной власти России. Верховенство президентской власти определяется не только тем, что президент является главой государства, определяет основные направления внутренней и внешней политики, представляет Российскую Федерацию внутри страны и в международных делах, является гарантом конституции, прав и свобод человека и гражданина, наделен конституционным правом принятия мер по охране суверенитета, независимости и территориальной целостности страны. К исключительным полномочиям президента относится обеспечение функционирования и взаимодействия органов государственной власти. Тем самым он как бы выводится из системы разделения властей, ставится над нею.
Вместе с тем, президент оказывает существенное воздействие на структуры и процесс функционирования исполнительной власти, будучи наделен полномочиями назначать на должность Председателя правительства, вице-премьеров и министров, освобождать от должности последних, правом председательствовать на заседании кабинета министров и принятия решения об отставке правительства. Кроме того, будучи наделен прерогативой принятия мер по охране суверенитета, независимости и целостности страны, а также, являясь Верховным Главнокомандующим, он наделен тем самым функциями непосредственного контроля над структурами силового блока, а функция определения основных направлений внешней политики определяет непосредственное руководство президентом внешнеполитического курса страны.
Все эти права, полномочия и функции позволяют ряду исследователей и аналитиков утверждать, что фактически президент является главой исполнительной власти. Представляется, однако, что и конституционно, и реально политически это все же не совсем так. Несмотря на отчетливое верховенство и стратегический характер президентского контроля над исполнительной властью и наличие реальных механизмов управления и даже участие в ее деятельности, все же отношения между президентской и исполнительной властью имеют конституционно заложенные не только жесткие, но и гибкие связи, носят не только прямой, но и опосредованный характер, имеют свои ограничители. Так, президент назначает главу кабинета только с согласия Государственной Думы, что предусматривает процедуру его утверждения путем голосования, президент назначает и освобождает министров и вице-премьеров по предложению главы кабинета. Во всех этих нюансах содержатся принципы политического баланса, «сдержек и противовесов», характерных для системы разделения властей. Они политически наполняемы, и предоставляют исполнительной власти, ее главе известную степень самостоятельности, независимости, свободы действий перед президентской властью.
Небезынтересно, что верховенство президентской власти наблюдается по иному механизму, но в сходных пропорциях и в отношении законодательной власти, прежде всего в отношении Государственной Думы.
Во-первых, президент находится как бы и на входе, и на выходе законодательного процесса. Он обладает правом законодательной инициативы (правда, в равной мере с другими органами государственной власти), а одновременно и прерогативами конечной инстанции в утверждении законов.
Во-вторых, он назначает выборы Государственной Думы и имеет право ее роспуска.
Кроме того, он имеет право издавать указы, имеющие силу закона в случае отсутствия соответствующих законодательных актов или недостаточного правового покрытия ими складывающихся ситуаций или проблем (Разумеется, конституция при этом предусматривает механизмы отмены таких указов и других действий президента, если они будут противоречить основному закону, конституционному или государственному строю).
Руководствуясь этими основаниями, учитывая и долю, и формы участия президента в законодательном процессе, и степень его контроля за ним, и, наконец, осуществление политико-процедурных функций в отношении законодательной власти, можно было бы предположить, что президент одновременно является и главой законодательной власти. Однако, разумеется, это не так. Здесь существует значительное разграничение функций, полномочий, предметов ведения. Наконец, имеются и серьезные ограничители воздействия президентской власти.
Так, президент не наделен правом роспуска Верхней палаты. Да и роспуск Государственной Думы процедурно не столь прост, чтобы его можно было осуществлять волюнтаристски. Выборы же нижней палаты назначаются президентом в строго ограниченных законом рамках.
В то же время, высший законодательный орган наделен достаточными полномочиями, чтобы снизить воздействие Президента на законодательный процесс. Так, законопроекты, предложенные президентом, могут быть подвергнуты серьезным поправкам, а окончательная их судьба решается голосованием в нижней, а затем и в верхней палате. Вето президента на законопроект, принятый парламентом, может быть преодолено.
Наконец, именно парламент наделен полномочиями отрешения президента от должности в случае обвинения его в государственной измене или в ином тяжком преступлении, а также неспособности исполнять обязанности по состоянию здоровья.
Несмотря на указанные ограничения, ряд отечественных политиков и политологов полагает что во верховенство президентской власти , заложенное в конституции, настолько чрезмерно, что позволяет оспаривать конституционное утверждение о демократическом характере государственного строя, говорить о авторитаризме государства и политической системы в целом.
Следует отметить, что элементы авторитаризма заложены почти в любых политических в системах, характеризуемых как устойчивые демократии. Так, в монархических государствах, сам институт монархии перешел в наследство от авторитарных систем и поэтому элементы его в том или ином виде присутствуют.
Ярким примером может служить Великобритания, где королевская власть по своим структурно-функциональным свойствам не столь слаба и эфемерна, как это кажется на первый взгляд. Роль главы государства, главнокомандующего, право распускать парламент, назначать выборы, назначать главу кабинета – все это наделяет королеву достаточно широкими полномочиями и правами. Причем, отсутствие конституции не создает того мощного ограничителя власти, которое имеется в конституционных монархиях. В тоже время такие ограничители присутствуют в своде законов английского прецедентного права, в полномочиях парламента, в политической традиции, в характере политической культуры. Все это нивелирует действенность авторитарной тенденции, хотя внутри двора, она, несомненно, присутствует и сегодня, но в целом ограничивается этими рамками.
В президентских республиках, наиболее яркими примерами которых являются США и Франция, авторитарный элемент тоже, разумеется, присутствует.
Он проявляется узе в самом характере президентской власти, в том, что президент является главой государства, и одно это уже дает ему преимущество перед парламентом. Кроме того, имеется и разница в уровне политической легитимности президентской и парламентской власти: она прежде всего персонифицирована президентом.
Далее реальные механизмы расходятся. В США, которые являются эталоном чисто президентской модели, президент является главой исполнительной власти, определенный перекос в сторону которой все же имеется, что прослеживается хотя бы на примере прерогатив президента в формировании Верховного суда. Но все же разделение властей четко прослеживается, и оно реально демонстрируется хотя бы на примере процедуры импичмента, которая в ХХ-ом веке однажды привела к отставке президента и однажды присутствовала в качестве вполне реальной угрозы.
Во Франции, которая характеризуется как президентско-парламентская республика, механизм разделения властей действует иначе. Президент вправе распускать парламент, и были прецеденты реализации этого права. Но исполнительная власть формируется парламентским большинством, правительство имеет политической, партийный, а не технический характер, и это может создавать ситуации (также реально существовавшие), когда власть функционирует в режиме президент – правительство оппозиционного ему парламентского большинства. В России, конституционный механизм функционирования власти имеет некоторое сходство с французским, и на этом основании некоторые исследователи и аналитики, по аналогии с Францией, называют наше государство полупрезидентской, президентско-парламентской республикой. Разумеется, на деле сходство ограничивается самим наличием парламента, правом президента распускать парламент. Но на этом оно и кончается.
На самом деле гораздо больше оснований у тех, кто называет Россию суперпрезидентской республикой. Помимо показанных уже прав, полномочий и прерогатив президента, они дополняются тем, что парламент лишен права выдвигать председателя правительства, конституция не дает оснований и механизмов парламентскому большинству влиять как на фигуру его главы, так и на его состав. Таким образом, правительство является техническим, а не политическим и, тем более, не партийным, и это создает впечатление о том, что его фактическим главой является президент (что реально было только в 1991-92гг., но никак не после, и уж, тем более не после утверждения конституции).
Далее, конституционный механизм заставляет президента позиционировать себя в сторону исполнительной власти в случаях, когда парламент не соглашается с президентскими кандидатурами на пост главы кабинета, либо отказывает в доверии правительству: только на этих основаниях глава государства может распустить Думу.
В то же время конституционные основы и реальный механизм функционирования государственной власти в течение 10 лет, прошедших с момента принятия конституции, показывает, что, хотя элементы авторитаризма президентской власти, несомненно, присутствуют в ней в больших пропорциях по сравнению с США, Францией другими демократическими президентскими республиками, это все же не дает достаточных оснований характеризовать государственный строй и политическую систему России как авторитарные.
Авторитаризм характерен ничем не ограниченной (в данном случае президентской) властью. О президентской власти в России этого сказать никак нельзя.
Прежде всего, она ограничена самой конституцией, природой и характером конституционного строя, предусматривающего весомые гарантии против узурпации власти.
В конституции есть и другие, более конкретные ограничители, носящие, по мнению которых российских политиков, даже излишне жесткий характер. Это в первую очередь ограничители по срокам, возрастному и жилищному цензу, а также по принципу дееспособности. Действующие вкупе, они ставят препоны возможности неограниченной по времени власти, тем более переходу и во власть н6асдественную. Жесткий временной ограничитель, корме всего прочего, является политико-психологическим фактором, ставящим заслон авторитаризму.
Следует отметить, что эти ограничители превратились в проблему перехода власти в период окончания президентского срока Б. Ельцина, когда стояла задача обеспечения достаточно мягкого перехода в условиях, когда политическая система еще достаточно молода, с сам переход не имеет национальных исторических прецедентов, и поэтому возникают опасения по поводу устойчивости системы. Поэтому власть была вынуждена прибегнуть к ряду технологических приемов, производящих впечатление «квазинаследственного» перехода, но при этом не произошло ни нарушения демократических процедур, ни разрушения демократических институтов.
Кроме того, конституционно заложенный механизм импичмента является достаточно серьезным ограничителем авторитаризма президентской власти, несмотря на сложности его осуществления. Это было наглядно продемонстрировано разворачиванием процедуры импичмента в конце второго срока президентства Б.Ельцина. Хотя процедура импичмента не удалась уже на начальном этапе (не было набрано достаточное количество голосов), она доказала действенность самого начала процедуры и даже угрозы такого действия в качестве средства оказания политического давления. Само по себе это свидетельствует о пользу эффективности такого ограничителя, хотя следует признать, что это в условиях слабости политической системы, наличия сильных и разрушительных центробежных тенденций она таила в себе, в случае ее осуществления, и разрушительный потенциал как для президентской власти, так и для системы в целом: ведь с досрочным уходом президента, созданием ситуации политической непредсказуемости мог рухнуть и сам институт президентства, а вместе с ним и конституционный строй.
В ходе функционирования власти после 1993 года получил апробацию и ряд других механизмов политического взаимодействия между президентской, законодательной и исполнительной властью, показавших наличие демократических инструментов в процессе их взаимоотношений, в том числе, в разрешении острых конфликтных ситуаций.
Так, несмотря на острые, порой конфликтные отношения между первым президентом и первой (1993-95гг.), а особенно второй (1995-898 гг.) Думой, роспуск Думы ни разу не был осуществлен ни по политическим, ни по техническим мотивам (хоты такие проекты не раз выдвигались, а ситуация осени 1998 г. поставила проблему роспуска не просто в плоскость реальности, а на грань прямого осуществления этого президентского права). Это показывало, что конституционно заложенные механизмы сдержек и противовесов между думской и президентской властью вызвали в жизнь действие политических балансиров, механизм согласования интересов. Президент понимал, что роспуск Думы усилит конфронтацию и чреват большей непредсказуемостью для президентской власти, чем ее сохранение. Но и думское оппозиционное большинство оказалось достаточно разумным, чтобы предпочесть согласование интересов и политический компромисс, казалось бы, сулящей ему политические выгоды процедуры роспуска.
Компромисс, который возник в виде правительства Е. Примакова, продемонстрировал еще один механизм, который показывал пределы президентской власти, но уже в отношении власти исполнительной. По сути дела правительство Е.Примакова , казалась бы, вопреки механизмам, заложенным вы конституции, было первым ( пока единственным) примером не технического, а политического (и даже, как его называют некоторые, «полупартийного», в силу присутствия в нем представителей парламентской оппозиции) кабинета. Впрочем, присутствие партийных элементов наблюдалось, во всех кабинетах – и Черномырдина, и Кириенко, и сегодняшнего, касьяновского. Но отличием правительства Е.Примакова было именно сильное влияние в нем представителей оппозиции (КПРФ).
А в силу этого обстоятельства взаимоотношения между Б.Ельциным и кабинетом Е.Примакова весьма напоминали функционально взаимоотношения между Ф. Миттераном и кабинетом Ж. Ширака или, напротив, между Ж. Шираком и кабинетом Э. Жоспена. И ничего. Система действовала достаточно эффективно в функциональном отношении, несмотря на приближающуюся избирательную кампанию в течение более чем полугода.
Более того, эта, казалось бы, противоречивая конструкция была одним из факторов, повлиявших на усиление политического центризма, т.е. тех течений и тенденций, которые ориентировались на стабилизацию системы.
Другое дело, что с нарастанием политических противоречий предвыборного сезона, президент прибег к смене кабинета, руководствуясь при этом не только политико-конъюнктурными соображениями, но и мотивами сохранения устойчивости системы на этапе нарастания динамической нестабильности.
Кстати, со сменой главы правительства на С. Степашина, а затем на В. Путина кабинет также все больше превращался из технического в политический, но уже в другом смысле – в смысле политического инструмента осуществления смены власти.
Все это показывает, что реальная структурно-функциональная роль и законодательной, и исполнительной власти, основанная на механизмах, заложенных в конституции, далеко не полностью еще аналитически осмыслена.