Ефективне функцiонування системи мунiципального управлiння залежить не тiльки вiд її органiзацiйної структури, але й вiд особистих характеристик персоналу (розум, культура, характер, мораль, рiвень нацiональної свiдомостi тощо). Саме тому такою важливою проблемою є залучення на службу в органи мiсцевого самоврядування висококвалiфiкованих фахiвцiв, порядних та патрiотично налаштованих громадян.
Кадри - це обличчя мунiципальної влади, специфiчний iнструмент ефективної i послiдовної реалiзацiї мунiципальної полiтики держави та мiсцевої полiтики органiв мiсцевого самоврядування [51,56]. Тому стратегiя кадрового забезпечення служби в органах мiсцевого самоврядування на сучасному етапi розвитку суспiльства базується на стратегiї кар’єрного зростання мунiципального службовця. Прийняття на службу в органи мiсцевого самоврядування, просування по нiй службовцiв, стимулювання їх працi, вирiшення iнших питань, пов’язаних зi службою, проводиться в Українi вiдповiдно до категорiй посад службовцiв, а також згiдно з рангами, якi їм присвоюються. Тому просування по службi, що вiдбувається в межах посад, категорiй i рангiв, складає в сукупностi службову кар’єру мунiципального службовця [47]. Поняття «службова кар’єра» є новим для офiцiйної мунiципальної термiнологiї i може розглядатись як позитивний фактор, спрямований на розвиток професiйних засад у сферi державної служби. Порядок проходження служби в органах мiсцевого самоврядування є складовою кар’єрного зростання мунiципального службовця. Кожен мунiципальний службовець проходить свiй службовий шлях, тобто має свою iндивiдуальну кар’єру. Службова кар’єра починається iз вступу на службу в органи мiсцевого самоврядування, що передбачає певний порядок. Саме слово «порядок» можна визначити як етапнiсть процесу здiйснення певних послiдовних дій.
Беручи до уваги статтю 1 Закону України «Про службу в органах мiсцевого самоврядування», служба в органах мiсцевого самоврядування - це професiйна, на постiйнiй основi дiяльнiсть громадян України, якi займають посади в органах мiсцевого самоврядування, що спрямована на реалiзацiю територiальною громадою свого права на мiсцеве самоврядування та окремих повноважень органiв виконавчої влади, наданих законом. У взаємозв’язку цiєї служби зi словом «порядок» одержимо наступне: порядок вступу на службу в органи мiсцевого самоврядування - це процес оцiнки професiйних якостей кола претендентiв, визначення придатностi кожного з них для виконання посадових обов’язкiв. Згiдно з пунктом 10 частини третьої статті 42 та частиною третьою статтi 54 Закону України «Про мiсцеве самоврядування в Українi» 1997 р. - керiвники вiддiлiв, управлiнь та iнших виконавчих органiв ради призначаються на посаду i звiльняються з посади сiльським, селищним, мiським головою одноособово, а у випадках, передбачених законом, - за погодженням з вiдповiдними органами виконанчої влади. Те ж визначено пунктом 9 частини шостої статтi 55 цъого Закону - голова районної, обласної, районної у мiстi ради призначає i звiльняє керiвникiв та iнших працiвникiв структурних пiдроздiлів її виконавчого апарату ради. Частиною першою статтi 10 Закону про мунiципальну службу визначено порядок такого призначення, зокрема, прийняття на службу в органи мiсцевого самоврядування на посади керуючого справами виконавчого апарату обласних i районних рад, керiвникiв вiддiлiв, управлiнь та iнших працiвникiв органiв мiсцевого самоврядування здiйснюється шляхом призначення вiдповiдно сiльським, селищним, мiським головою, головою районної, районної у мiстi, обласної ради на конкурснiй основi чи за iншою процедурою, передбаченою законодавством України. Вiдповiдно до частини другої статтi 10 Закону України «Про службу в органах мiсцевого самоврядування» проведення конкурсу при прийняттi на службу в органи мiсцевого самоврядування здiйснюється в порядку, визначеному законодавством України про державну службу. Разом з тим, в Законi України «Про службу в органах мiсцевого самоврядування» немає чiткого перелiку випадкiв i пiдстав прийняття на службу в органи мiсцевого самоврядування та призначення на посади керiвникiв вiддiлiв, управлiнь та iнших виконавчих органiв сiлъської, селищної, мiської ради одноособово, без проведення конкурсного вiдбору. Всi вони викладенi в окремих нормативних актах, що утруднює їх практичне застосування та викликає численнi звернення органiв мiсцевого самоврядування до вiдповiдних органiв державної влади з проханням роз’яснити цi випадки.
Спробуємо розглянути та узагальнити всi можливi випадки та пiдстави прийняття та призначення на службу в органи мiсцевого самоврядування без проведения конкурсного вiдбору. Зокрема, згiдно з частиною третьою статтi 10 Закону «Про мунiципальну службу» - у разi необхiдностi, за згодою сторiн, посадова особа мiсцевого самоврядування може бути переведена на рiвнозначну чи нижчу посаду або посаду радника чи консультанта без конкурсного вiдбору. Крiм того, слiд зазначити, що частиною четвертою статтi 10 цього Закону визначено, що голови районних, районних у мiстах, обласних рад, Київський та Севастопольський мiський голова та мiськi голови (мiст обласного i республiканського, в Автономнiй Республiцi Крим, значення), мають право самостiйно (без конкурсу) обирати та приймати на службу своїх помiчникiв, радникiв (патронатну службу).
З метою набуття практичного досвiду, перевiрки професiйного рiвня i дiлових якостей працiвникiв, якi претендують на зайняття посад в органах мiсцевого самоврядування, призначення на якi здiйснюється сiльським, селищним, мiським головою, головою районної, районної у мiстi, обласної ради, може проводитись їх стажування термiном до двох мiсяцiв. Вiдповiдно до частини другої статті 10 Закону «Про мунiципальну службу», проведення стажування при прийнятi на службу в органи мiсцевого самоврядування здiйснюється в порядку, визначеному законодавством України про державну службу. Органи мiсцевого самоврядування при проведеннi стажування мають керуватися Положенням про порядок стажування у державних органах, затвердженим постановою Кабiнету Мiнiстрiв України вiд 01.12.1994 року №804 [56], з урахуванням особливостей проходження служби в органах мiсцевого самоврядування, визначених Законом про мунiципальну службу.
Вiдбiр кандидата на стажування проводиться з iнiцiативи вiдповiдного органу мiсцевого самоврядування, де має вiдбутися стажування. Для цього необхiдна письмова заява самого стажиста, згода керiвникiв за мiсцем його основної роботи та сiльського, селищного, мiського голови, голови районної, районної у мiстi, обласної ради за мiсцем стажування. Працiвники, якi досягли встановленого Законом про мунiципальну службу граничного вiку, до стажування не залучаються. Зарахування на стажування, термiни та змiни порядку його проходження оформляються розпорядженням сiльського, селищного, мiського голови, голови районної, районної у мiстi, обласної ради, де проводиться стажування.
Посадова особа мiсцевого самоврядування або державний службовець пiсля успiшного закiнчення стажування можуть бути переведенi на службу в органи мiсцевого самоврядування за рiшенням сiльського, селищного, мiського голови, голови районної, районної у мiстi, обласної ради без конкурсного вiдбору або можуть бути зарахованi до кадрового резерву посадових осiб вiдповiдної ради.
Одним iз можливих шляхiв просування по службi в органах мiсцевого самоврядування є проходження посадовими особами мiсцевого самоврядування атестацiї. Ця процедура для посадових осiб мiсцевого самоврядування проводиться вiдповiдно до статтi 17 Закону про мунiципальну службу та Положення про проведення атестацiї, яке затверджується сiльським, селищним, мiським головою, головою районної у мiстi, районної, обласної ради. Типове положення про проведення атестацiї посадових осiб мiсцевого самоврядування затверджене постановою Кабiнету Мiнiстрiв України вiд 26 жовтня 2001 року №1440.
Атестацiя проводиться з метою пiдвищення ефективностi дiяльностi посадових осiб мiсцевого самоврядування один раз на 4 роки, пiд час якої оцiнюються результати роботи, дiловi та професiйнi якостi, виявленi працiвниками при виконаннi обов’язкiв, визначених типовими професiйно- квалiфiкацiйними характеристиками посад i вiдображених у посадових iнструкцiях, що затверджуються сiльським, селищним, мiським головою, головою районної у мiстi, районної, обласної ради. Термiн проведення чергової атестацiї посадових осiб мiсцевого самоврядування (4 роки) є надто великим для реального впливу на якiсть роботи цих осiб. Його треба, як мiнiмум, вдвiчi скоротити.
Для органiзацiї та проведения атестацiї утворюється за рiшенням сiльського, селищного, мiського голови, голови районної у мiстi, районної, обласної ради атестацiйна комiсiя у складi голови комiсiї, секретаря та членiв комiсiї. Головою атестацiйної комiсiї призначається секретар сiльської, селищної, міської ради, заступник голови районної у мiстi, районної, обласної ради. У випадку, коли у сiльських, селищних радах нечисленнi виконавчi органи (до 5 осiб) атестацiю може проводити сiльський, селищний голова. Вiдповiдно до свого висновку атестацiйна комiсiя може пропонувати сiльському, селищному, мiському головi, головi районної у мiстi, районної, обласної ради зарахувати посадову особу до кадрового резерву або призначити її на вищу посаду. За результатами атестацiї сiльський, селищний, мiський голова, голова районної у мiстi, районної, обласної ради видає вiдповiдне розпорядження. Для зайняття посад i просування по службi, за рiшенням органу мiсцевого самоврядування створюється кадровий резерв, який затверджується сiльським, селищним, мiським головою, головою районної, районної у мiстi, обласної ради. до кадрового резерву зараховуються особи, якi виявили бажання зайняти посаду в органах мiсцевого самоврядування i мають вiдповiдну квалiфiкацiю та освiту або здобувають її. На нашу думку, цих вимог для зарахування до кадрового резерву в органи мiсцевого самоврядування дуже мало. Коло цих вимог повинно включати й iншi моральнi, культурнi та iншi вимоги. Порядок формування та ведення кадрового резерву посадових осiб визначається вiдповiдною радою. Типовий порядок формування кадрового резерву в органах мiсцевого самоврядування затверджений постановою Кабiнету Мiнiстрiв України вiд 24 жовтня 2001 року №13864. Зарахування до кадрового резерву проводиться за згодою особи, яка виявила бажання зайняти посаду в органах мiсцевого самоврядування. Про зарахування до кадрового резерву повiдомляється керiвництво за мiсцем роботи такої особи. Кадровий резерв на виборнi посади, на якi особи обираються територiальною громадою або вiдповiдною радою, згiдно iз Законом України «Про мiсцеве самоврядування в Україні» не формується. На посади iнших посадових осiб органiв мiсцевого самоврядування кадровий резерв формується з такого розрахунку: на посади керiвникiв вiддiлiв, управлiнь та iнших виконавчих органiв сiльських, селищних, мiських, районних у мiстах рад та на посади керiвникiв вiддiлiв, управлiнь виконавчого апарату районної i обласної ради - не менше двох осiб; на посади спецiалiстiв цих органiв - не менше однiєї особи з урахуванням фактичної потреби, про що складаються списки осiб, зарахованих до кадрового резерву.
Зарахування до кадрового резерву затверджується розпорядженням сільського, селищного, міського голови, голови районної, районної у мiстi, обласної ради. Якщо для призначення на посади, на які формується кадровий резерв, передбачається погодження кандидатур з вiдповiдними органами виконавчої влади, зарахування до резерву проводиться після такого погодження. Якщо посада, до кадрового резерву на яку зараховано працівника, стає вакантною, він, за наявності рівних даних, має переважне право на її заміщення під час проведення конкурсу. Просування по службі посадової особи місцевого самоврядування, зарахованої до кадрового резерву, може здійснюватися за рішенням сільського, селищного, міського голови, голови районної, районної у мiстi, обласної ради поза конкурсом.
Але існують певні обмеження. Відтак не можуть бути прийняті на службу в органах місцевого самоврядування особи, які: визнані судом недієздатними; мають судимість за вчинення умисного злочину, якщо ця судимість не погашена і не знята у встановленому законом порядку; позбавлені, відповідно до закону, права займати посади в органах державної влади та їх апараті або в органах місцевого самоврядування протягом установленого строку; будуть, у разі прийняття на муніципальну службу, безпосередньо підпорядковані або підлеглі особам, що є близькими родичами чи свояками.
Отже, інститут місцевого самоврядування характеризується множинністю суб’єктів, які його здійснюють. У сукупності ці суб’єкти утворюють цілісну і функціонально впорядковану систему місцевого самоврядування. Базовим елементом цієї системи Конституція України називає територіальну громаду, яка має важливе значення для розвитку всіх інших інститутів самоврядування.
2.2 Взаємовідносини між місцевими
держадміністраціями та місцевим самоврядуванням та структурно-функціональне
забезпечення реалізації влади на рівні району
Становлення і розвиток державного управління та органів місцевого самоврядування є одним з найважливіших напрямів будівництва демократичної держави, утвердження громадянського суспільства.
Проблема вибору моделі управління в України, що прагне стати демократичною, правовою і соціальною державою, є надзвичайно складною, оскільки потребує поєднання двох протилежних начал - державного (централізованого) управління і управління в децентралізованій формі, тобто розвитку самоврядування. Перед державою стоїть завдання досягти рівноваги між центральною і місцевою владою, між центральним і місцевим управлінням, рівноваги політично-інституційних повноважень у державі.
Актуальність даної проблематики полягає в тому, що система державного управління досі ще потребує вдосконалення у сфері розмежування повноважень місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування, фактично немає чіткого механізму розподілу державних та самоврядних послуг і при цьому обидва владні центри є відповідальними перед мешканцями регіону, і це примушує їх шукати певних форм і методів співпраці.
Питання про розмежування функцій і повноважень та напрямки взаємодії місцевих державних адміністрацій та органів місцевого самоврядування виникають тому, що ці органи часто вступають у конфлікти між собою через різне розуміння межі виконання своїх функцій та повноважень.
Головна мета полягає у спробі вивчення проблеми взаємовідносин органів виконавчої влади та місцевого самоврядування на регіональному рівні, визначення шляхів вирішення цієї проблеми.
Треба зазначити, що дана тематика розглядається широким колом дослідників з різних вимірів регіонального управління: політичного, економічного, культурного тощо. Зокрема дослідженнями цієї сфери займаються В.С. Куйбіда [49], що займається місцевою складовою формування економічної політики, П.І. Надолішній [26], який займається культурним, етнічним аспектами та розробляє шляхи вдосконалення взаємодії органів виконавчої влади та місцевого самоврядування, О.Ю. Лялюк [33, 34], В. Нудельман [37], які займаються розробкою реформування адміністративно-територіального устрою України.
Також у статті використано аналіз нормативно-правових документів, які є однією з основ функціонування органів, що розглядаються: Закон України "Про місцеві державні адміністрації" [45], Закон України "Про місцеве самоврядування в Україні" [44].
Забезпечення оптимальної взаємодії місцевих органів влади й органів місцевого самоврядування є одним із пріоритетних напрямів організації публічної влади на місцях, воно має істотне значення для ефективного вирішення проблем на регіональному рівні.
Взаємний зв'язок органів виконавчої влади обласного рівня з органами місцевого самоврядування очевидний насамперед тому, що в сукупності вони виконують загальну, єдину функцію - управління на регіональному рівні в Україні. Для ефективного здійснення цієї функції необхідна взаємна підтримка цих органів, погодженість і єдина спрямованість їхніх дій. Тільки в цих умовах можливе демократичне управління територією. Таким чином, під взаємодією органів виконавчої влади з органами місцевого самоврядування ми розуміємо визначену та регламентовану законодавством діяльність самостійних органів публічної влади, що спрямована на взаємну підтримку, кооперацію зусиль по узгодженому, дійовому й ефективному управлінню на регіональному рівні.
Коли вирішення значної частини місцевих справ покладається на населення відповідних адміністративно-територіальних одиниць та обрані ними демократичним шляхом органи, діє демократична система управління, яка й дістала назву місцевого самоврядування. А коли управління здійснюється призначеними урядом органами чи їхніми посадовими особами, діє система прямого державного управління. Методологічну продуктивність такого розуміння взаємин між органами місцевого самоврядування та органами виконавчої влади на обласному рівні аналізує у своїх працях А.Р. Крусян, яка розглядає їх як "взаємний зв'язок місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування, очевидний уже внаслідок того, що в сукупності вони є органами публічної влади, які виконують спільну функцію управління на місцях" і пропонує використовувати єдину дефініцію "місцеве управління", що містить в собі як "місцеве самоврядування", так і "державне управління".