Багатоаспектність проблеми розмежування функцій та повноважень вимагає додаткових наукових системних досліджень, а також змін до нормативно-правових актів. Це передусім стосується законів України "Про місцеве самоврядування в Україні" та "Про місцеві державні адміністрації", в тому числі і в питаннях виникнення суперечок між суб'єктами місцевої влади. Науковцями розглядаються різні засоби вирішення таких спорів. Цікавою є точка зору В. Карнауха про способи вирішення компетенційних спорів шляхом укладання договорів та угод про спільну діяльність у різних сферах життя, які можуть конкретизувати відповідно до закону їхні взаємні права та обов'язки. Компетенційні суперечки можна також погоджувати на різних нарадах, утворення спеціальних комісій для узгодження спірних питань, здійснення особистих контактів посадових осіб місцевих державних адміністрацій та представників територіальних громад, тобто налагоджування певних відносин між цими системами. Організаційні форми вирішення компетенційних суперечок є найбільш ефективними та доцільними.
Формат співпраці органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування автор хоче навести на прикладі Миколаївської області. У 1994 році за ініціативи обласної державної адміністрації була створена координаційно-консультативна рада у складі керівництва облдержадміністрації та міськвиконкому. Метою створення цієї ради було узгодження спільних дій у вирішенні соціально - економічних та суспільно-політичних проблем. Затверджувався план щомісячних засідань ради, відпрацьовувались відповідні протокольні доручення структурним підрозділам. Ця діяльність висвітлювалась у засобах масової інформації. Функціонування ради впродовж п'яти років дало змогу уникати конфліктних ситуацій між гілками влади та сприяло більш стабільному розвитку регіону в цілому.
На сьогодні органи державної влади активно використовують різноманітні форми співробітництва, консультацій з органами місцевого самоврядування, їх асоціаціями та громадськими організаціями з метою вироблення більш ефективних механізмів для здійснення державної політики у галузі місцевого та регіонального розвитку.
Закон України "Про місцеві державні адміністрації" передбачає, що для здійснення спільних програм місцеві державні адміністрації й органи місцевого самоврядування можуть укладати договори, створювати загальні органи й організації (ч. 4 ст. 35). Практика взаємодії місцевих органів виконавчої влади й органів місцевого самоврядування має у своєму розпорядженні приклади створення спільних органів, які можна назвати координаційними, тому що деякі аспекти їхньої діяльності носять характер узгодження дій у визначених сферах (економіка, фінанси і та ін.) [45].
Можна констатувати, що взаємодія органів виконавчої влади обласного рівня з органами місцевого самоврядування протікає в різних формах, але кожна з них обумовлена характером та змістом завдань, що вирішуються особливостями об'єкта управління, стадією управлінського процесу тощо. Під формою взаємодії органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування обласного рівня слід розуміти зовнішньо виражену владну дію, яка здійснюється у межах компетенції цих органів, і спрямована на реалізацію їх завдань та функцій [17]. Отже, форми взаємодії місцевих органів державної влади й місцевого самоврядування є за своєю суттю формами реалізації їх повноважень. Зокрема, вони мають бути демократичними, забезпечувати права і свободи людини та громадянина, науково обумовленими, застосовуватись компетентно, мати правову визначеність, постійно вдосконалюватись тощо.
Проблема вдосконалення місцевого управління, зокрема взаємодії органів державного управління та місцевого самоврядування, сьогодні залишається актуальною. Для ефективного розв'язання питань місцевого значення потрібна модель, яка б забезпечувала необхідну єдність державної влади з одночасною самостійністю територіальних громад. У суспільстві мають бути визначені не максимальні, а граничні можливості самоврядування з метою розвитку демократії та забезпечення суверенітету народу, і оптимальне співвідношення державного управління і самоврядування, їх співвідношення на місцевому рівні. В умовах реформування українського суспільства вирішення цієї проблеми є надзвичайно важливим.
Згідно з Концепцією державної регіональної політики, оптимізація територіальної організації державної влади та місцевого самоврядування має забезпечити підвищення ефективності управління процесами розвитку регіонів шляхом: децентралізації та деконцентрації повноважень центральних органів виконавчої влади; удосконалення розподілу повноважень та функцій між територіальними підрозділами центральних органів виконавчої влади, місцевими державними адміністраціями та органами місцевого самоврядування з метою уникнення дублювання, спрощення системи управління, її фінансового забезпечення та економії бюджетних коштів [65].
Згідно з Конституцією, гарантом дотримання закріплених у ній прав та свобод людини і громадянина є держава. А з погляду управлінської теорії в одній цілісній динамічній соціальній системі, до якої належить територіальна громада, повинен бути один головний суб'єкт управління, наділений повноваженнями щодо вирішення соціально - економічного та культурного розвитку певного регіону. Ймовірно, органи місцевого самоврядування, обрані населенням регіону, ради та їх виконавчі органи мають бути таким суб'єктом, оскільки суть регіональної політики полягає у наближенні влади до людей. Інші суб'єкти управління, представляючи на відповідній території главу держави, уряд і всі центральні органи виконавчої влади, здійснювали б контрольно-наглядові функції стосовно органів місцевого самоврядування. Нині обласні ради позбавлені права створювати власні виконавчі органи, а значна частина самоврядних повноважень делегована відповідним місцевим державним адміністраціям (ст. 44 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні").
У загальному вигляді на нинішньому етапі необхідно розширити функції та повноваження місцевого самоврядування, а до функцій органів виконавчої влади на місцях віднести в поєднанні з контрольно-наглядовими ті, що не можуть бути передані до органів місцевого самоврядування.
Отже, місцеві державні адміністрації мають бути звільнені від реалізації значної частини економічних і соціальних функцій, які делеговані їм органами самоврядування. Також законодавчо мають бути врегульовані питання деконцентрації та децентралізації повноважень центральних органів виконавчої влади. Це обумовлене тим, що органи місцевого самоврядування більш наближені до місцевих проблем, аніж місцеві органи виконавчої влади, які у своїх діях керуються певними установками і вказівками з центру, та мають змогу набагато краще й ефективніше вирішувати нагальні питання з соціально-економічного та політичного життя регіону враховуючи місцеві особливості.
Якщо визначити основні напрями оптимізації взаємодії місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування, то вони можуть мати таку черговість:
· посилення ролі органів місцевого самоврядування з метою їх більшої дієздатності. Утворення власних виконавчих комітетів обласних та районних рад з одночасним наданням органам місцевого самоврядування реальних повноважень; внесення відповідних змін до законів України "Про місцеве самоврядування в Україні" і "Про місцеві державні адміністрації";
· одночасне запровадження бюджету місцевого самоврядування з бюджетами області та району. Останні мають входити до складу Державного бюджету. Формування бюджетів місцевого самоврядування за рахунок власної доходної бази, загалом, напрямами бюджетної політики має стати децентралізація загальнодержавних податків і збільшення частки місцевих податків у бюджетах на місцях.
Держава насамперед повинна закріпити за собою функцію контролю, рішення з найважливіших питань стратегії та тактики економічних реформ, координувати й узгоджувати з регіонами діяльність централізованих загальнодержавних органів виконавчої влади, в інтересах розвитку територій здійснювати контроль за дотриманням законності дій виконавчої влади на регіональному рівні. У випадку відхилень результатів діяльності окремих регіонів від критеріїв сталості або відхилення регіональної системи від досягнення цільових орієнтирів сталості розвитку держава повинна здійснювати певний вплив шляхом державного регулювання регіонального розвитку.
Практика свідчить, що важливо не тільки чітко окреслити повноваження всіх державних управлінських установ і органів місцевого самоврядування, але й зробити так, щоб вони не перетиналися. В демократичних державах, визнаючи за територіальними колективами різних рівнів право на самоврядування та самостійне вирішення питань свого життя, активно сприяючи реалізації цього права через децентралізацію внутрішньодержавного територіального управління, тримають в своїх руках.
Сьогодні на всіх рівнях територіального
управління гостро стоїть питання взаємодії його державних структур з органами
місцевого самоврядування. Місцеве самоврядування значною мірою зберігає
декларативний характер через недосконалість наявної законодавчої бази. Тому
необхідно докласти максимум зусиль для усунення деяких розбіжностей у частині
розподілу повноважень між сільськими, селищними, міськими головами та
відповідними радами, їх виконавчими органами, врегулювання прав районних і
обласних рад, визначення обсягу повноважень, делегованих відповідним державним
адміністраціям, правового забезпечення діяльності рад у районах і містах.
Взаємодію між державними органами управління та місцевим самоврядуванням
доцільно здійснювати на системній постійно діючій основі
.3 Місцеві державні адміністрації та
органи місцевого самоврядування: взаємодія і проблеми розмежування повноважень
Конституція України закріпила дві системи влади на місцях: місцеві державні адміністрації, які є місцевими органами виконавчої влади, та місцеве самоврядування, як публічну владу територіальних громад. Це різні за своєю юридичною природою системи місцевої влади, насамперед за функціями та повноваженнями. Конституція України гарантує місцеве самоврядування і тим самим не допускає можливості його підміни місцевими державними адміністраціями.
Однак, питання про взаємовідносини органів самоврядування з місцевими державними адміністраціями досить складне. Залежно від політичних тенденцій в тому чи іншому суспільстві змінювалися погляди на самоврядування.
Взаємовідносини місцевих державних адміністрацій та органів місцевого самоврядування в Україні будується на відповідній нормативно-правовій основі. Конституція допускає делегування повноважень місцевих державних адміністрацій виконкомам сільських, селищних і міських рад, а також обласних і районних рад обласним і районним державним адміністраціям. Законодавство України встановлює межі такого делегування, а також інші форми взаємодії місцевих державних адміністрацій та органів місцевого самоврядування.
Очевидно, що місцеві державні адміністрації є провідниками внутрішньої політики держави на місцях і вживають заходи для її забезпечення у діяльності органів місцевого самоврядування. Проте муніципальна політика виконавчої влади має базуватися на правових засадах і методах її здійснення, але не може спиратися на командно-адміністративні методи як це було у радянські часи. Сфери взаємодії місцевих державних адміністрацій та органів місцевого самоврядування найрізноманітніші економічні, соціальні. культурні, екологічні, релігійні, національно-побутові та ін.
Однак на практиці реалізація функцій та повноважень місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування призводить не тільки до погоджених дій, але нерідко породжує різні питання щодо встановлення меж їх функцій та повноважень, способів вирішення компетенційних спорів тощо. Після прийняття Верховною Радою України законів про місцеві державні адміністрації та місцеве самоврядування В Україні ці питання отримали правову основу їх вирішення.
Межі здійснення функцій і повноважень влади на місцях є практично в усіх демократичних, правових державах. Законодавець не може раз і назавжди закріпити ці межі, так як розвиток суспільних відносин часто породжує нові проблеми, які не можуть бути вирішені в рамках існуючого законодавчого розмежування функцій і повноважень органів влади. З іншого боку, законодавець не може займатись окремими дрібними питаннями розмежування функцій і повноважень органів влади на місцях і тому допускає інші, крім законодавчого, способи цього розмежування.
Одним із першочергових кроків незалежної Української держави стало розмежування влади на місцях: державні функції взяли на себе місцеві органи виконавчої влади в особі представників Президента України та їх місцевих державних адміністрацій. А колективні інтереси населення сіл, селищ, районів у містах, міст, районів та областей взяли на себе органи місцевого та регіонального самоврядування.
Питання розмежування функцій і повноважень гостро диктувалися протягом усього періоду становлення систем місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування (1992-1996 рр.). Особливо актуальним було питання про двовладдя на місцях, про авторитаризм місцевих державних адміністрацій, про скасування місцевого самоврядування та ін. Справа ж полягала в тому, що старі механізми розмежування функцій і повноважень органів влади на місцях не працювали, а нові часто сприймались вороже. По суті проблеми розмежування функцій і повноважень органів влади на місцях були проблемами психології та культури тих людей, які здійснювали цю владу. Вийшовши з командно-адміністративної системи, вони не могли відразу освоїти культуру державного й місцевого управління, властиву демократичній, соціальній та правовій державі. Потрібен час, а головне створення передумов для формування в органах влади на місцях демократичної правової культури
Важливим фактором формування даної культури є теорія розмежування функцій і повноважень органів влади на місцях. Розробка такої теорії успішно ведеться українськими вченими-юристами, фахівцями різних галузей права. В її основі ідеї адміністративної та муніципальної реформи, верховенства права, децентралізації, балансу державних і місцевих інтересів тощо. Саме ці ідеї стали орієнтиром авторського бачення питань розмежування функцій і повноважень органів влади на місцях.
Питання про розмежування функцій та повноважень місцевих державних адміністрацій і органів місцевого самоврядування виникають тому, що ці органи часто вступають у конфлікти між собою через різне розуміння межі здійснення ними функцій та повноважень. Такі питання виникають між районними державними адміністраціями й органами місцевого самоврядування сіл, селищ і міст (районного підпорядкування), районними радами; між обласними державними адміністраціями й органами місцевого самоврядування міст (обласного підпорядкування) і обласними радами.
Конституція України і закони про місцеві державні адміністрації і про місцеве самоврядування в Україні дають можливість виробити ефективний правовий механізм розмежування функцій і повноважень цих адміністрацій та органів самоврядування. Як відомо, донедавна у розмежуванні функцій і повноважень органів влади на місцях головну роль відігравала політична практика, яка складалася на базі фактичного розмежування цих функцій і повноважень. Насамперед шляхом застосування політичних та адміністративних методів, зокрема, з боку місцевих державних адміністрацій.
Вихід на переважно правові методи розмежування функцій і повноважень органів влади на місцях бажаний і можливий, але в умовах недостатнього розуміння ролі права в громадській думці, ще низької правової культурі державних і муніципальних службовців, є досить складним. Тому не слід очікувати швидких і високих результатів від запровадження чинним законодавством нової системи розмежування функцій і повноважень місцевих державних адміністрацій та органів місцевого самоврядування.