Міністерство освіти і науки україни
дніпропетровський національний університет імені олеся гончара
ЦЕНТР ПІСЛЯДИПЛОМНОЇ ОСВІТИ
кафедра ТЕОРІЇ ДЕРЖАВИ І
ПРАВА, КОНСТИТУЦІЙНОГО ПРАВА ТА ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ
дипломна робота
ЗА ОСВІТНЬО-КВАЛІФІКАЦІЙНИМ РІВНЕМ «МАГІСТР»
ШЛЯХИ ВДОСКОНАЛЕННЯ ПРАВОВОГО РЕГУЛЮВАННЯ
МІСЦЕВОГО
САМОВРЯДУВАННЯ В УКРАЇНІ
Виконавець
Мусаєва Юлія Василівна
м. Дніпропетровськ - 2013
Вступ
Сучасну цивілізовану демократичну державу неможливо уявити собі без повноцінної та дієвої системи місцевого самоврядування. Адже якою б досконалою не була державна влада у центрі, вона ніколи не стане життєздатною та ефективною, якщо не буде здійснюватися самоврядування на місцях. Світовий досвід підказує: чим більш розвиненими є держава та громадянське суспільство, тим більшими є децентралізація держави, роль та значення місцевого самоврядування.
Місцеве самоврядування є інститутом, що притаманний країнам зрілої демократії. Україна, вставши на шлях демократичного розвитку, і прагнучи до подальшої інтеграції у Європейські і світове співтовариство, сприйняла світові і Європейські стандарти місцевого самоврядування, закріплені Всесвітньою декларацією місцевого самоврядування 1985р., Європейською хартією місцевого самоврядування 1985 р., Європейською декларацією прав міст 1992 р. [18, 19].
Сьогодні нормативна база правового регулювання потребує змін і оновлення, яке має ґрунтуватися на належній науковій основі. І першим кроком такого оновлення є розробка законопроектів, що стосуються місцевого самоврядування у межах адміністративної реформи. Станом на даний час назріла необхідність прийняття єдиної Концепції місцевого самоврядування, у межах якої і має в подальшому відбуватися реформування цього інституту.
Завдання уряду ускладнюються, оскільки потрібні нові, більш сучасні системи для надання соціальних допоміг, послуг системи охорони здоров’я, освіти та підготовки кадрів в період, коли ресурси жорстко обмежені. Незначними є також інституційні можливості: не вистачає спеціалістів, що володіють необхідною кваліфікацією для розробки програм законодавчих заходів та окремих законопроектів. Політики, як правило, не ознайомлені з основними економічними поняттями, слабо розуміються на економічних стимулах, часто погано розуміють роботу ринкових механізмів і не усвідомлюють важливості ефективної системи регулювання.
Актуальність теми дослідження. В умовах становлення та розвитку нашої держави, її намагання з гідністю увійти у світове співтовариство, особливої ваги набувають дослідження проблем ефективності функціонування регіональних політичних систем та реалізації державної політики місцевого самоврядування в регіонах. Подібні дослідження необхідні не лише для створення теоретичних концепцій, але й для вироблення практичних рекомендацій щодо діяльності державних і регіональних органів влади: адже саме регіональні та місцеві органи влади мають вирішувати політичні, господарські, культурні і навіть ідеологічні проблеми у межах своїх територій.
Сучасна політична ситуація України об’єктивно підводить до розуміння необхідності підтримки місцевого і регіонального самоврядування. Слід відзначити, що в останні роки і Президент України, і Кабінет Міністрів України все частіше стають на позиції посилення ролі обласних адміністрацій, надаючи їм можливість вирішувати самостійно соціальні та економічні питання. Прикладом цього може бути створення у межах областей спеціальних економічних зон і територій пріоритетного розвитку, як наприклад, у Донбасі, Закарпатті або в Криму. Це свідчить про стійку і цілеспрямовану політику держави стосовно діяльності територій різних регіональних рівнів.
Теоретичною основою магістерської роботи стали наукові положення про сутність, порядок формування, організаційну структуру, зміст та систему функцій і компетенції, а також форми та методи діяльності органів державної влади та місцевого самоврядування, що містяться в роботах сучасних українських та російських державознавців В.Б. Авер’янова, С.С. Алєксєєва, Г.В. Атаманчука, В.Г.Афанасьєва, О.М. Баймуратова, В.О. Барахтяна, Д.Н. Бахраха, І.Л. Бачило, В.І. Борденюка, І.П. Бутка, В.Г. Вишнякова, С.Д. Дубенко, В.М. Кампо, Л.В. Коваля, Ю.М. Козлова, С.М. Коника, М. Корнієнка, Б.М. Лазарєва, В.М. Манохіна, В.І. Мельниченка, Н.Р. Нижник, Л.В. Покрови, Ю.А. Тихомирова, К.Ф. Шеремета, В.Д. Яворського, Ц.А. Ямпольської та інших.
Мета і завдання дослідження. Метою дослідження є комплексний аналіз розвитку інституту місцевого самоврядування, а також дослідження особливостей, проблем і перспектив регіонального самоврядування в Україні, порівняльний аналіз його становлення у регіонах країни. Для реалізації мети були визначені такі наукові й практичні завдання:
- проаналізувати стан розробки питання місцевого самоврядування, розглянути історичні передумови розвитку місцевого самоврядування в Україні;
- визначити особливості становлення місцевого самоврядування в Україні та накреслити шляхи вирішення існуючих проблем;
дослідити основні методологічно-концептуальні підходи до місцевого самоврядування як стосовно дослідження, так і способи його практичного здійснення;
охарактеризувати теоретико-методологічні аспекти правових засад формування органів місцевого самоврядування державних адміністрацій;
- провести аналіз сучасного стану формування та діяльності місцевих державних адміністрацій;
- запропонувати шляхи вдосконалення діяльності місцевих державних адміністрацій.
Об’єктом виступають правовідносини, які виникають в процесі функціонування державної служби та служби в органах місцевого самоврядування, її розвитку та вдосконалення
Предмет дослідження становлять шляхи вдосконалення правового регулювання місцевого самоврядування в Україні.
Методологічною основою роботи є сукупність методів і прийомів наукового пізнання, що ґрунтуються на вимогах об’єктивного та всебічного аналізу суспільних явищ соціально-правового характеру. В основу методології дослідження покладено загальнотеоретичні принципи та підходи щодо визначення функцій держави, взаємодії органів місцевого самоврядування та органів державної влади.
У процесі розроблення проблеми використовувалися порівняльно-ретроспективний, формально-логічний методи, метод системного підходу, системно-функціональний, структурно-функціональний, аналогії, порівняльно-правовий та інші методи дослідження.
Наукове значення одержаних результатів зумовлене поставленими метою та сукупністю завдань дослідження. В роботі комплексно і системно аналізуються теоретичні та практичні аспекти розвитку правотворчої діяльності місцевого самоврядування та державних адміністрацій на сучасному етапі та запропоновувались шляхи вдосконалення цих систем.
Практичне значення магістерської роботи полягає в тому, що вона може бути використана при створенні Концепції місцевого самоврядування та створенні нормативно-правової бази регулювання місцевого самоврядування в умовах адміністративної реформи. Ця робота також може бути використана для подальших наукових досліджень і буде корисною для тих, хто цікавиться даною проблематикою.
Структура та обсяг магістерської
роботи. Мета та завдання, сформульовані автором дослідження, зумовили наступну
структуру роботи. Магістерська робота складається з вступу, чотирьох розділів,
які об’єднують тринадцять підрозділів, висновків, списку використаних джерел.
Розділ 1. Теоретичні основи та
організація діяльності місцевого самоврядування в Україні
.1 Визначення, поняття та сфера
діяльності місцевого самоврядування в Україні
Місцеве самоврядування - це публічна форма самостійного вирішення питань місцевого (а частково і державного) життя жителями відповідних адміністративно-територіальних одиниць та їх органами у межах Конституції і законів держави.
Місцеве самоврядування - це довготривале явище в соціальному та політичному житті людства і його витоки сягають громадівського та племінного самоврядування в додержавницький період.
Система управління місцевими справами, при якій місцевому самоврядуванню відводиться провідна або суттєво важлива роль, іменується муніципалізмом або муніципальною системою.
Інститут місцевого самоврядування в сучасному розумінні склався у світовій практиці на рубежі ХІІІ-ХІХ ст., коли абсолютні монархії були трансформовані у демократичні, правові держави. Боротьба за утвердження місцевого самоврядування, вільного від феодально-чиновницького свавілля, була одним з головних мотивів суспільних рухів цього історичного періоду. Ідеї місцевого самоврядування протиставлялись феодальній державі, становому патріархально-общинному (сільському) і корпоративно-цеховому (міському) самоврядуванню як продуктам феодалізму. Проте деякі елементи станового самоврядування в демократичних, правових державах збереглися (громада, статути міст тощо), але наповнилися новим правовим змістом.
Однією з визначальних ознак демократичної, соціальної, правової держави є наявність у ній повноцінного місцевого самоврядування. Саме через місцеве самоврядування найповніше може бути реалізована ідея здійснення влади народом безпосередньо, вирішено важливі питання взаємодії держави, територіальної громади, особи. У сучасних державах, у тому числі в Україні, існують поки що фактори, які зумовлюють розбіжності на місцях інтересів держави й інтересів конкретної громади. Органи місцевого самоврядування покликанні цивілізовано узгоджувати ці розбіжності.
Необхідним етапом у будівництві демократичної, правової соціальної держави, якою на конституційному рівні проголошено Україну, є формування життєздатного та ефективного місцевого самоврядування. Воно є органічною частиною системи стримувань та противаг, що діє не лише по горизонталі, а й по вертикалі, запобігає узурпації державною владою, її надмірної концентрації у центрі, допомагає знайти оптимальне поєднання загальнодержавних та місцевих інтересів, виконує ряд інших не менш важливих функцій.
У той же час становлення місцевого самоврядування в сучасній Україні розпочалось зовсім недавно - з часу здобуття державної незалежності. Воно відбувається в складних умовах політичної боротьби, з частими відступами від демократичних зразків його формування, з прийняттям непослідовних і половинчастих рішень. Часто прийняття навіть прогресивних законодавчих актів не тягне за собою автоматичного втілення їх у суспільну практику.
Можна спостерігати і відсутність належної політичної волі з боку керівників місцевого самоврядування щодо реалізації муніципальної політики, здійснення реформи місцевого самоврядування, а також нестачу громадянської активності самих людей.
Поняття місцевого самоврядування ґрунтується на загальному розумінні природи самоврядування як такого. У першому наближенні самоврядування можна визначити як самостійне вирішення власних справ. Якщо управління - це сукупність відносин між тими, хто управляє, і тими, ким управляють, то самоврядування - управління, об'єкти і суб'єкти якого збігаються. Тобто йде мова про те, що одні і ті ж особи управляють своїми справами безпосередньо. Проте за складних суспільних умов індивідуальні та загально соціальні запити тісно між собою пов'язані і опосередковуються діяльністю багатьох суб'єктів. Тому у чистому вигляді збіг об'єктів та суб'єктів управління нині майже не зустрічається. [16, 17].
Місцеве самоврядування - багатогранне та комплексне політико-правове явище, яке може характеризуватися різнобічно. Аналіз Конституції України (1996 р.) дозволяє зробити висновок, що місцеве самоврядування як об'єкт конституційно-правового регулювання виступає в якості:
· по-перше, відповідної засади конституційного ладу України;
· по-друге, специфічної форми народовладдя;
· по-третє, права жителів відповідної територіальної одиниці (територіальної громади) на самостійне вирішення питань місцевого значення.
Місцеве самоврядування є специфічною сферою суспільно-політичного буття. Офіційними його визначеннями можна вважати ті, що містяться в правових актах. Наприклад, в ст. 3 Європейської хартії місцевого самоврядування, ратифікованої Верховною Радою України, зафіксовано: "Місцеве самоврядування означає право і спроможність місцевих властей, в межах закону здійснювати регулювання і управління суттєвою часткою державних справ, які належать до їх компетенції, в інтересах місцевого населення" [18].
Але найбільш суттєвим у визначенні місцевого самоврядування, яке містить Хартія, є те, що воно називає об'єкт самоврядування - "регулювання і управління суттєвою часткою державних справ". Очевидно, що загальність цього припису не є випадковою. В різних країнах існують відмінні моделі місцевого самоврядування, по-різному сприймається обсяг "місцевих справ".
Місцеве самоврядування є "правом і спроможністю" (тобто компетенцією і водночас дієздатністю) відповідних органів. Наведене визначення містить своєрідний натяк на існування системи (підсистеми) органів, уповноважених діяти у сфері "місцевих справ". Органи місцевого самоврядування мають діяти "в межах закону". Інакше кажучи, їх діяльність обмежена актами законодавчої (державної) влади. Вказані органи повинні діяти "в інтересах місцевого населення". І хоча таке формулювання не дає уяви про зміст відповідних інтересів, воно непрямо вказує на їх адресата, на суб'єкт місцевого самоврядування.
Ще одне офіційне визначення місцевого самоврядування, що безумовно, заслуговує на увагу, містить частина перша ст. 140 Конституції України: "Місцеве самоврядування є правом територіальної громади - жителів села чи добровільного об'єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селищ та міста - самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України". Це визначення відтворене в частині першій ст. 2 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" з додатком за змістом про те, що територіальна громада може вирішувати питання місцевого значення не тільки самостійно, а й "під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування". Тим самим об'єктивно розширене коло засобів (форм) здійснення місцевого самоврядування, яке згідно з вказаною статтею Закону є гарантованим державою правом та реальною здатністю територіальної громади вчиняти відповідні дії [25].
Виходячи з цього, під місцевим самоврядуванням розуміється право і спроможність управління самоврядними колективами (громадами) мешканців, який заснований на таких принципах:
) поєднання інститутів прямої та представницької демократії;
) надання всім членам територіального колективу широких можливостей щодо відстоювання та втілення в життя власних інтересів;
) політико-правова прив'язаність діяльності органів місцевого самоврядування до корінних потреб жителів.
Місцеве самоврядування означає право і спроможність місцевих влад, в межах закону, здійснювати регулювання і управління суттєвою часткою державних справ, які належать до їхньої компетенції, в інтересах місцевого населення. Європейська хартія про місцеве самоврядування 1985 року, яку Верховна Рада України ратифікувала без застережень 11 вересня 1997 року, визначає місцеве самоврядування, як право і реальну здатність органів місцевого самоврядування регламентувати значну частину державних справ і управляти нею, діючи в рамках закону, під свою відповідальність і в інтересах місцевого самоврядування. Тим самим, серед відмінних ознак місцевого самоврядування варто виділяти:
· самостійність місцевого самоврядування, по відношенні, насамперед, до органів державної влади - володіючи власною компетенцією, місцеве самоврядування та його органи є самостійними і незалежними, але в межах, установлених чинним законодавством;
· виборність органів і посадових осіб місцевого самоврядування як прояв самостійності у рішенні місцевих питань;