· органи і посадові особи місцевого самоврядування виступають від імені населення відповідної територіальної громади;
· відсутня ієрархічна підпорядкованість, з одного боку, між муніципальними органами, з другого боку, між органами державної влади й органами місцевого самоврядування.
У правовому аспекті місцеве самоврядування є цілісною системою суспільних відносин, пов'язаних з територіальною самоорганізацією населення, яке самостійно вирішує питання місцевого значення, питання устрою та функціонування місцевої влади. Це не лише сфера громадянської самостійності і суспільної активності населення, а також і специфічний рівень влади, організаційні форми здійснення якої визначаються населенням відповідного самоврядного утворення на засадах чинного законодавства.
У політичному сенсі місцеве самоврядування інтерпретується як цілісна система інститутів і процесів, принципів і механізмів їх функціонування, покликаних слугувати засобами цілеспрямованого розширення демократичного простору, ліквідації історично зумовленого протиріччя між державою та суспільством, подолання політичного відчуження людей від влади.
Місцеве самоврядування характеризується такими основними рисами:
) це публічна інституція, що є автономною у своїй діяльності від держави. Тобто втручання держави через свої владні інститути у діяльність місцевого самоврядування обмежене лише наглядом за дотриманням конституційних засад. Державний нагляд здійснюється лише на предмет законності прийнятих рішень органів місцевого самоврядування, а не на предмет їх доцільності;
) його обов'язковим елементом є те, що первинним суб'єктом самоврядування є громада - територіальний колектив громадян, що спільно мешкають на певній території відносно постійно;
) реалізується громадою через обраних представників до колегіального представницького, який є де-факто місцевим законодавцем і який для здійснення своїх повноважень формує виконавчий орган чи декілька таких органів залежно від галузевої спеціалізації;
) має відокремлене від державного та приватного майно і фінансові ресурси, якими від імені громади розпоряджаються сформовані нею органи;
) наділяється правами запроваджувати та справляти місцеві податки, збори та платежі і справедливо використовувати їх в інтересах усієї громади та для поповнення місцевого бюджету;
) надає всі необхідні послуги місцевому населенню - адміністративні, соціальні, економічні тощо;
) виконує свої, притаманні лише йому функції та здійснює делеговані йому державою повноваження державної адміністрації.
За демократичних умов на місцеве самоврядування покладається цілий ряд функцій.
По-перше, це політична функція - місцеве самоврядування акумулює в собі особливу самостійну форму публічної влади - публічну владу територіального колективу.
По-друге, загальнодемократична функція, оскільки місцеве самоврядування за своєю природою є демократичною системою. На відміну від державної влади, яка у деяких країнах є ворожою для людини, авторитарною чи тоталітарною, місцеве самоврядування навіть у часи феодалізму завжди будувалось на демократичних засадах. Дана функція також знаходить свій прояв у децентралізації і збалансуванні влади в державі.
По-третє, господарська функція - місцеве самоврядування забезпечує належний рівень послуг для кожного з членів місцевого територіального колективу (громади).
По-четверте, інтеграційна функція - місцеве самоврядування стабілізує політичні процеси, спрямовує їхній розвиток у напрямі меншої конфліктності, воно об'єднує людей, які мешкають в межах адміністративного утворення, надає рівні можливості для вирішення спільних проблем, незалежно від соціального статусу, національної приналежності, політичних поглядів тощо.
По-п'яте, культуротворча функція - привчаючи людей до відповідальності за ведення спільних справ, місцеве самоврядування сприяє подоланню державного патерналізму, і завдяки цьому - формуванню громадянської політичної культури і відповідного їй типу активної ініціативної особистості.
По-шосте, селективно-соціалізаційна функція - полягає в рекрутуванні управлінських кадрів, сприянні подоланню відчуження людини від влади, їхнього залучення до управління, до вирішення як місцевих, так і загальнодержавних справ тощо.
Порівнюючи визначення місцевого самоврядування, сформульовані в Хартії і в Конституції України, треба вказати саме на розбіжність у визначенні суб'єкта місцевого самоврядування. У першому випадку - це органи місцевого самоврядування і відповідні посадові особи, в другому - населення "самоврядної" адміністративно-територіальної одиниці. Така розбіжність засвідчує наявність двох підходів до природи місцевого самоврядування, двох філософій оцінки відповідного явища. Ці підходи, у свою чергу, відбилися у змісті двох основних і по суті протилежних теорій місцевого самоврядування - державницької (державної) і природного права громади.
І по-сьогодні продовжується дискусія щодо природи місцевого самоврядування: чи воно є формою децентралізації публічної (державної) влади, певної самостійності місцевих органів, чи самоорганізацією населення. Іншими словами, місцеве самоврядування - це певна організаційна і функціональна самостійність місцевої влади чи це самоврядування людей, що мешкають на певні й території. Очевидно, що зміст положень Конституції України щодо місцевого самоврядування ґрунтується на ідеї самоврядування саме населення, тобто на теорії природного права громади. Прийняття в Україні засад цієї теорії, яка на наших теренах звичайно зветься громадівською, пояснюється насамперед намаганням відійти від засад так званого радянського будівництва, котре лише умовно співвідносилося з реальним місцевим самоврядуванням.
Як би там не було, поняття місцевого
самоврядування може бути сформульоване на доктринальному рівні. Це не означає,
що при цьому треба нехтувати конституційною нормою. Однак лише науковий синтез
є єдино можливим способом загального визначення місцевого самоврядування.
1.2 Організаційно-правові засади
функціонування системи місцевого самоврядування
Повноваження місцевого самоврядування - це визначені Конституцією і законами України, іншими правовими актами права і обов'язки територіальних громад, органів місцевого самоврядування із здійснення завдань та функцій місцевого самоврядування.
У загальному вигляді найважливіші питання, віднесені до відання місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, ст. 143 якої передбачає, що територіальні громади села, селища, міста безпосередньо або через утворені ними органи місцевого самоврядування управляють майном, що є в комунальній власності; затверджують програми соціально-економічного та культурного розвитку і контролюють їх виконання; затверджують бюджети відповідних адміністративно-територіальних одиниць і контролюють їх виконання; встановлюють місцеві податки і збори відповідно до закону; забезпечують проведення місцевих референдумів та реалізацію їх результатів; утворюють, реорганізовують та ліквідовують комунальні підприємства, організації і установи, а також здійснюють контроль за їх діяльністю; вирішують інші питання місцевого значення, віднесені законом до їхньої компетенції.
Деталізуються та конкретизуються повноваження місцевого самоврядування в Законі «Про місцеве самоврядування в Україні», в галузевому законодавстві та в інших правових актах. Одночасно необхідно зазначити, що переважна більшість повноважень місцевого самоврядування здійснюється через представницькі органи місцевого самоврядування та їх виконавчі органи. В силу цього, в законах та інших правових актах повноваження місцевого самоврядування як правило визначаються шляхом закріплення повноважень відповідних органів місцевого самоврядування. При цьому Закон «Про місцеве самоврядування в Україні» згідно з принципом розподілу повноважень окремо визначає компетенцію представницьких органів місцевого самоврядування - сільських, селищних, міських рад, їх виконавчих органів та сільського, селищного, міського голови [44].
За своєю структурою повноваження місцевого самоврядування включають:
а) власні (самоврядні) повноваження, здійснення яких пов'язане з вирішенням питань місцевого значення, наданням громадських послуг населенню;
б) делеговані повноваження (окремі повноваження органів виконавчої влади надані законом органам місцевого самоврядування), здійснення яких пов'язане з виконанням функцій виконавчої влади на місцях.
Територіальні громади, як первинні суб'єкти місцевого самоврядування, правомочні безпосередньо розглядати та вирішувати будь-яке питання, віднесене до самоврядних повноважень.
Закон «Про місцеве самоврядування в Україні» визначає групи повноважень місцевого самоврядування в таких сферах та галузях:
· соціально-економічного і культурного розвитку, планування та обліку;
· бюджету, фінансів і цін;
· управління комунальною власністю;
· житлово-комунального господарства, побутового, торговельного обслуговування, громадського харчування, транспорту і зв'язку;
· будівництва;
· освіти, охорони здоров'я, культури, фізкультури і спорту;
· регулювання земельних відносин та охорони навколишнього природного середовища;
· соціального захисту населення;
· зовнішньоекономічної діяльності;
· оборонної роботи;
· вирішення питань адміністративно-територіального устрою;
· забезпечення законності, правопорядку, охорони прав, свобод і законних інтересів громадян;
· відзначення державними нагородами, відзнаками Президента України та присвоєння почесних звань України.
Згідно ст. 140 Конституції України місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою в порядку, встановленому законом, як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування: сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи, тобто через певний структурно-організаційний механізм, який іменується системою місцевого самоврядування.
Система місцевого самоврядування в структурно-організаційному плані являє собою сукупність органів місцевого самоврядування, органів самоорганізації населення та організаційних форм, за допомогою яких відповідна територіальна громада або її складові частини здійснюють завдання та функції місцевого самоврядування, вирішують питання місцевого значення.
Закон «Про місцеве самоврядування в Україні» (ст. 5) до елементів системи місцевого самоврядування відносить:
· територіальну громаду;
· сільську, селищну, міську раду;
· сільського, селищного, міського голову;
· виконавчі органи сільської, селищної, міської ради;
· районні в місті ради, які створюються у містах з районним поділом за рішенням територіальної громади міста або міської ради;
· районні та обласні ради, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст;
· органи самоорганізації населення.
У структурі системи місцевого самоврядування можна виділити два основних елементи - територіальну громаду та органи місцевого самоврядування.
Територіальна громада - це основний суб'єкт місцевого самоврядування, її складають жителі села (кількох сіл), селища, міста.
За обсягом правоздатності та дієздатності своїх членів територіальна громада є неоднорідною - її складають жителі села, селища, міста, які мають різний правовий статус (громадяни України, іноземці, особи без громадянства). Члени міської громади - громадяни України, які досягли 18 річного віку та не визнані судом недієздатними - є активними суб'єктами міського самоврядування. Вони мають право обирати органи і посадових осіб місцевого самоврядування, бути обраними або призначеними до органів місцевого самоврядування або їх посадовими особами, брати участь у місцевих референдумах, зборах громадян за місцем проживання та користуватися іншими передбаченими Конституцією України, законами України та статутами територіальних громад правами на участь у здійсненні місцевого самоврядування.
Територіальна громада безпосередньо вирішує питання, віднесені до відання місцевого самоврядування використовуючи різні форми прямої демократії.
Право жителів міста - активних суб'єктів міського самоврядування, приймати участь у здійсненні міського самоврядування, може бути реалізовано в таких формах:
· міський референдум; вибори депутатів відповідної місцевої ради та передбачених законом посадових осіб місцевого самоврядування (місцеві вибори);
· загальні збори громадян за місцем проживання;
· колективні та індивідуальні звернення (петиції) жителів міста до органів і посадових осіб міського самоврядування;
· громадські слухання;
· місцеві ініціативи;
· участь у роботі органів міського самоврядування та робота на виборних посадах міського самоврядування;
- інші, не заборонені законом, форми.
Для визначення суті місцевого самоврядування важливим є з’ясування принципів його функціонування. Принципи загалом є загальними, керівними ідеями, на яких ґрунтується те чи інше явище. Принципи формування і діяльності місцевого самоврядування на сьогодні відображені як у нормах вітчизняного законодавства, так і в положеннях ратифікованих міжнародних нормативно-правових актів. Крім того, принципи місцевого самоврядування є предметом дослідження багатьох науковців.
Принципи місцевого самоврядування у чинному законодавстві України зафіксовані на основі стандартів, вироблених зрілими демократіями. Проте, такі принципи є надто загальними і не можуть відображати специфіку конкретної нації.
Система принципів місцевого самоврядування не вичерпується лише принципами його правової, організаційної та матеріально-фінансової самостійності (автономії). Закон називає й інші принципи (ст.4), які умовно можна поділити на дві групи:
) які властиві лише органам місцевого самоврядування та завдяки яким вони суттєво відрізняються від місцевих органів виконавчої влади (принципи виборності, колегіальності, підзвітності та відповідальності перед територіальними громадами, судового захисту своїх прав);
) універсальні, тобто властиві як органам місцевого самоврядування, так і місцевим органам виконавчої влади (принципи народовладдя, законності, гласності, поєднання місцевих і державних інтересів).
Визначення системи місцевого самоврядування та її елементів є досить складним. Згідно зі статтею 5 Закону система місцевого самоврядування в Україні включає: територіальну громаду; сільську, селищну, міську раду; сільського, селищного, міського голову; виконавчі органи сільської, селищної, міської ради; районні і обласні ради; депутатів сільських, селищних, міських, районних, районних у містах, обласних рад; постійні комісії рад; виборчі комісії по виборах органів місцевого самоврядування; органи самоорганізації населення; сходи громадян [44].
Згідно зі статтею 5 Конституції народ здійснює свою владу безпосередньо і через органи державної влади та органи місцевого самоврядування. Таким чином, закріплюються дві основні групи форм реалізації народовладдя: форми безпосереднього і опосередкованого (представницького) народовладдя. Аналогічним чином визначаються ці форми на місцевому рівні. Система місцевого самоврядування може бути розглянута у двох аспектах. Слід розрізняти систему форм здійснення місцевого самоврядування і систему суб'єктів місцевого самоврядування [25].