На сьогодні залишається законодавчо не повністю врегульованою і проблема діяльності, взаємовідносин територіальних громад, органів місцевого самоврядування в містах обласного значення, територія яких відповідно до існуючого адміністративно-територіального устрою включає інші населені пункти, де функціонують окремі територіальні громади, обрані ними місцеві ради, інші органи місцевого самоврядування. Проблема полягає у тому, що, з одного боку, кожна із згаданих територіальних громад відповідно до законодавства є самостійною у вирішенні питань місцевого значення на своїй території, а з іншого - їх життєдіяльність забезпечується спільними, єдиними для всіх системами енергопостачання, охорони здоров’я, освіти, соціального захисту тощо, тобто відокремлено нормально існувати кожна з них не може.
Однією із спроб вирішити ці питання правовим шляхом є прийняття Верховною Радою України у квітні 2001 року Закону “Про державно-правовий експеримент розвитку місцевого самоврядування в місті Ірпені, селищах Буча, Ворзель, Гостомель, Коцюбинське Київської області”. Цей Закон досить чітко регулює взаємовідносини між територіальними громадами, органами місцевого самоврядування в Ірпінському регіоні, створює можливості для розвитку ініціативи депутатів місцевих рад, зміцнення фінансово-матеріальної бази місцевого самоврядування, більш широкого залучення до участі у вирішенні проблем місцевого життя населення міста та навколишніх селищ [41].
Дворічний досвід застосування Закону про державно-правовий експеримент в Ірпінському регіоні показав доцільність створення в межах міста обласного значення об’єднання територіальних громад на зразок асоціації, коли громади, зберігаючи свої основні права, працюють на досягнення спільної мети - забезпечення стабільного соціально-економічного розвитку регіону і кожного населеного пункту, що до нього входить.
Разом з тим, експеримент показав певну недосконалість системи управління містом і селищами, необхідність її вдосконалення, виявив прорахунки у вирішенні проблем, пов’язаних з комунальною власністю, фінансами тощо. Одним словом, є широке поле для пошуку і випробовування на практиці нетрадиційних форм роботи, прояву ініціативи, що власне й є метою експерименту.
Однозначно, на розвитку місцевого самоврядування не лише в межах державно-правового експерименту, а головне - в цілому в Україні, негативно позначається відсутність до цього часу законів про комунальну власність, про адміністративно-територіальний устрій, про місцеві податки і збори та деяких інших законодавчих актів, неточність, неузгодженість окремих положень чинного законодавства між собою, недосконалість механізмів застосування багатьох положень законів на практиці.
Наприклад, відповідно до частини другої статті 46 Закону “Про місцеве самоврядування в Україні” “перша сесія новообраної сільської, селищної, міської, районної у місті ради скликається відповідною територіальною виборчою комісією...”(тобто за рішенням комісії). Чим можна пояснити, що згідно з частиною третьою цієї ж статті “першу сесію районної, обласної ради скликає...голова відповідної територіальної виборчої комісії” (тобто приймає рішення одноособово)? Чому, наприклад, стаття 15 Закону “Про органи самоорганізації населення” називається “Делеговані повноваження сільської, селищної, міської, районної у місті (у разі її створення) ради”, а не “Делеговані повноваження органів самоорганізації населення”, коли говориться не про повноваження ради, а про делегування нею окремих повноважень органам самоорганізації населення? Тим більше, що є аналогія - статті 27-38, 44 Закону “Про місцеве самоврядування в Україні”, де поняття “делеговані” і “делегування” за змістом чітко розмежовуються. Наведені приклади можуть здатися несуттєвими лише на перший погляд, але наявність подібних фактів (а їх чимало) вимагає більш серйозного підходу до процесу законотворення [40].
З часу прийняття Конституції України і Закону України “Про місцеве самоврядування в Україні” до кінця не врегульованим (в основному в практичному плані) залишається питання взаємовідносин сільських, селищних, міських рад (міст районного та обласного значення) з відповідними районними та обласними радами. Останні при вирішенні багатьох питань місцевого значення на практиці традиційно залишаються “вищестоящими”, нерідко у тій чи іншій формі допускають втручання у справи окремих територіальних громад, їх органів, посадових осіб, не зважаючи на те, що відповідно до Конституції України, Закону про місцеве самоврядування їх роль в основному зводиться до представлення спільних інтересів територіальних громад, здійснення щодо інших розташованих на відповідній території органів місцевого самоврядування певних координаційних функцій. Найважливіші питання, зокрема, пов’язані із об’єктами спільної власності територіальних громад, створенням спеціальних вільних та інших зон, змінами у їх статусі, проведенням на відповідній території консультативних опитувань, районні та обласні ради можуть вирішувати лише за дорученням чи за пропозицією сільських, селищних, міських рад, що знаходяться на відповідній території (ст.43 Закону “Про місцеве самоврядування в Україні”). З огляду на сказане, на нашу думку, необхідно, з одного боку, уточнити і доповнити відповідні положення Закону про місцеве самоврядування, а з іншого - удосконалювати державний контроль за дотриманням законодавства.
Важливою проблемою, пов’язаною з поглибленням демократичних процесів, що відбуваються в Україні, зокрема з розвитком місцевого самоврядування, є подальша децентралізація влади, більш чітке розмежування повноважень органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування. Відповідні повноваження органів державної влади, зокрема місцевих державних адміністрацій, повинні обмежуватись лише здійсненням контролю за дотриманням законодавства, виконанням делегованих органам місцевого самоврядування повноважень органів виконавчої влади і не призводити до втручання у здійснення органами місцевого самоврядування наданих їм власних повноважень. Питання може бути вирішено шляхом внесення відповідних доповнень і уточнень, перш за все, до розділу ІІІ (“Компетенція місцевих державних адміністрацій”) Закону “Про місцеві державні адміністрації”, кращого узгодження положень цього Закону із нормами Закону “Про місцеве самоврядування в Україні”.
Не завжди обґрунтованому втручанню районних та обласних державних адміністрацій у справи місцевого самоврядування сприяє здійснення держадміністраціями функцій виконавчих органів районних та обласних рад. Не випадково питання про необхідність створення виконавчих органів у цих радах неодноразово порушувалось депутатами, в тому числі і рядом народних депутатів України, але поки що не вирішено.
Практика незаперечно доводить необхідність кращого законодавчого врегулювання питань, пов’язаних із проведенням зустрічей депутатів, посадових осіб місцевого самоврядування із населенням, громадських слухань, реалізацією громадських ініціатив, розглядом звернень громадян, підвищенням відповідальності депутатів, керівників органів місцевих рад за невиконання вимог закону, здійснення наданих їм повноважень.
Органами місцевого самоврядування України щорічно приймаються тисячі нормативних актів. Навіть звичайне ознайомлення з матеріалами, що друкуються у пресі, оприлюднюється іншими засобами масової інформації, дає підстави говорити, що певна частина рішень рад, їх виконавчих органів не узгоджується з чинним законодавством, а отже, є неправомірною. На нашу думку, є кілька причин такого стану. Одна з них - недосконалість наших законів, неузгодженість, а в окремих випадках - пряма суперечливість законодавчих норм, нечіткість формулювань, що допускає двозначне їх тлумачення. До цього варто додати нестабільність - численні зміни, що весь час вносяться до законодавства. Іншою причиною є недостатня обізнаність із законами депутатів, посадових осіб місцевого самоврядування. На жаль, у багатьох випадках це пояснюється не їх небажанням підвищувати рівень правових знань, а нерідко банальною неможливістю більш-менш детально ознайомитись хоча б з основними законами, що регулюють діяльність місцевого самоврядування. Згадані закони практично неможливо побачити на полицях книжкових магазинів навіть у великих містах, не говорячи вже про маленькі населені пункти, і це тоді, коли понад 90 % органів місцевого самоврядування знаходяться в селах і селищах.
Отже, крім усього зазначеного,
сьогодні є нагальна потреба у збільшенні тиражів відповідних видань, оскільки
питання місцевого самоврядування стосуються буквально кожної людини. Потрібно
постійно вдосконалювати навчання депутатів усіх ланок рад, працівників органів
місцевого самоврядування, громадського активу, посилити увагу до проблем
правового виховання населення.
Розділ 2. Аналіз сучасного стану
формування, діяльності та взаємодії органів місцевого самоврядування та системи
органів державного управління
.1 Служба в органах місцевого
самоврядування: самостійний вид органів публічної влади
Демократична держава, якою є Україна, не може функціонувати без місцевого самоврядування. Цей принцип зазначається у Європейській Хартії місцевого самоврядування [18]. Стаття 7 Конституції України проголошує, що в Україні визнається і гарантується місцеве самоврядування [25].
Нормальне функціонування органів місцевого самоврядування неможливе без встановлення належних конституційно-правових засад та формування служби в органах місцевого самоврядування як одного з новостворених інститутів конституційного права.
Місцеве самоврядування є правом територіальної громади - жителів села чи добровільного об’єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища, міста - самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України (ст. 140 Конституції України та Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні»).
Служба в органах місцевого самоврядування (муніципальна служба) - це професійна, на постійній основі діяльність громадян України, які займають посади в органах місцевого самоврядування, що спрямована на реалізацію територіальною громадою свого права на місцеве самоврядування та окремих повноважень органів виконавчої влади, наданих законом (ст. 1 Закону України «Про службу в органах місцевого самоврядування»).
Служба в органах місцевого самоврядування з січня 1994 року регулювалась Законом України «Про державну службу». Спочатку постановою Верховної Ради України від 16 грудня 1993 року, а з травня 1997 року відповідно до перехідних і прикінцевих положень Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» дія Закону України «Про державну службу» поширювалася на працівників органів місцевого самоврядування, - їх було прирівняно до відповідних категорій посад державних службовців.
липня 2001 року введено в дію Закон України «Про службу в органах місцевого самоврядування». З прийняттям цього Закону керівні працівники і спеціалісти органів місцевого самоврядування набули статусу посадових осіб. Прийняття зазначеного Закону обумовлене, зокрема, вимогами статті 38 Конституції України, яка передбачає рівне право доступу громадян як до державної служби, так і до служби в органах місцевого самоврядування.
Враховуючи те, що протягом шести років статус працівників органів місцевого самоврядування визначався законодавством про державну службу, у Законі України «Про службу в органах місцевого самоврядування» збережено норми щодо відповідності категорій посад та рангів працівників місцевого самоврядування категоріям посад та рангам державних службовців. Передбачено єдиний підхід до вирішення питань, пов’язаних з обмеженнями при прийнятті на посади та проходженні служби, в оплаті праці, соціальному забезпеченні, а також з інших питань проходження служби.
Відтепер законодавець розрізняє поняття «державна служба» та «служба в органах місцевого самоврядування».
Виходячи з положень Конституції України (ст.ст. 5, 19, 38 тощо), можна визначити такі специфічні риси органу місцевого самоврядування (як самостійного виду органів публічної влади):
) орган місцевого самоврядування не входить до системи органів державної влади, він виступає самостійним (організаційно відокремленим) елементом системи місцевого самоврядування;
) орган місцевого самоврядування утворюється з метою виконання завдань та функції місцевого самоврядування (як самостійної форми публічної влади);
) орган місцевого самоврядування становлять фізичні особи, які наділяються згідно з законом спеціальним статусом - депутата місцевої ради або службовця органів місцевого самоврядування;
) владними повноваженнями орган місцевого самоврядування наділяється з метою вирішення питань місцевого значення (самоврядні повноваження). При цьому, свої владні самоврядні повноваження орган місцевого самоврядування здійснює в інтересах територіальної громади та від її імені;
) фінансування діяльності органу місцевого самоврядування здійснюється з бюджету місцевого самоврядування, з районного, обласного бюджету [14].
Так, посадами в органах місцевого самоврядування є: виборні посади, на які обираються територіальною громадою (сільський, селищний, міський голова); виборні посади, на які особи обираються або затверджуються відповідною радою (голови та заступники голови районної, районної у місті, обласної ради тощо); посади, на які призначаються сільським, селищним, міським головою, головою районної, районної у місті, обласної ради на конкурсній основі чи за іншою процедурою, передбаченою законодавством України (керівники відділів, управлінь та інших виконавчих органів ради; заступники голови районної адміністрації; керівники відділів та інших структурних підрозділів районних адміністрацій) [15].
Стаття 5 Закону України «Про службу в органах місцевого самоврядування» визначає: право на службу в органах місцевого самоврядування мають громадяни України незалежно від раси, кольору шкіри, політичних, релігійних та інших переконань, статі, етнічного та соціального походження, майнового стану, терміну проживання на відповідній території. На посаду можуть бути призначені особи, які мають відповідну освіту і професійну підготовку, володіють державною мовою в обсягах, достатніх для виконання службових обов’язків [47].
Правове регулювання проходження служби в органах мiсцевого самоврядування неможливе без визначення змiсту понять «посада» i «посадова особа». Адже характерною особливiстю будь-якого органу мунiципальної влади є її склад - наявнiсть певного набору посад. Саме посада, як первинна структурна одиниця органiзацiйної структури, визначає службове мiсце й становище учасникiв процесу мунiципального управлiння. Тобто посада є однiєю з ознак органiзацiйного та правового положення мунiципального службовця.
Посадовими особами вiдповiдно до частини другої статтi 2 Закону України «Про державну службу» вважаються керiвники та заступники керiвникiв державних органiв та їх апарату (iншi державнi службовцi, надiленi державно-владними повноваженнями), на яких законами або iншими нормативними актами покладено здiйснення органiзацiйно-розпорядчих та консультативно-дорадчих функцiй, дiяльнiсть яких має владно-розпорядчий характер i спрямована на органiзацiю й забезнечення ефективної працi пiдпорядкованих їм органiв, структурних пiдроздiлiв, службовцiв [42].
Аналогiчно, згiдно зi статтею 2 Закону України «Про службу в органах мiсцевого самоврядування» (далi - Закон про мунiципальну службу) посадовою особою мiсцевого самоврядування є особа, яка працює в органах мiсцевого самоврядування, має вiдповiднi посадовi повноваження щодо здiйснення організаційно - розпорядчих та консультативно-дорадчих функцiй i отримує заробiтну плату за рахунок мiсцевого бюджету.
Як видно з наведених визначень, термiн «посадова особа» зумовлюється не поняттям «посада», а пов’язується з наявнiстю особливих, посадових повноважень. Це означає, що посадовi особи мають право здiйснювати в межах своєї компетенцiї владно-розпорядчi дiї, що породжують юридичнi наслiдки.
В Законi про мунiципальну службу термiн «посадова особа» вже поширюється на всiх працiвникiв органiв мiсцевого самоврядування, якi займають посади в апаратах мiсцевих рад. Вiдомо, що в Законi України «Про державну службу» для позначення «посадових осiб» вживається термiн «державний службовець». В Законi про мунiципальну службу для працiвникiв органiв мiсцевого самоврядування вводиться термiн «посадова особа мiсцевого самоврядування».
Сьогоднi в теорiї публiчної служби (публiчна служба об’єднує державну i мунiципальну службу), поряд з поняттям «державний службовець» («державна служба») використовується поняття «мунiципальний службовець» («мунiципальна служба» або «служба в органах мiсцевого самоврядування»). І хоча цi термiни українським законодавством не вживаютъся, вони ввiйшли в науковий обiг разом iз розвитком законодавства про мiсцеве самоврядування, розробкою теорії мунiципального права [31]. Тому, при розробцi нової редакцiї Закону України «Про службу в органах мiсцевого самоврядування», на нашу думку, для всiх працiвникiв органiв мiсцевого самоврядування замiсть термiну «посадова особа мiсцевого самоврядування» доцiльно було б ввести поняття мунiципальний службовець», що мало б унiфiкувати термiнологiю у рiзних публiчних службах.