Систему форм здійснення місцевого самоврядування складають:
. Форми безпосередньої демократії, які використовуються в системі місцевого самоврядування. До них відносяться:
· місцевий референдум - форма вирішення територіальною громадою питань місцевого значення шляхом прямого волевиявлення;
· місцеві вибори - вибори депутатів відповідної місцевої ради та сільських, селищних, міських голів;
· загальні збори громадян - збори всіх або частини жителів територіальної громади за місцем проживання для вирішення питань місцевого значення;
· місцеві ініціативи - пропозиція членів громади про обов'язковий розгляд на відкритому засіданні ради будь-якого питання, віднесеного до відання місцевого самоврядування порядок внесення місцевої ініціативи визначається радою або статутом громади. Внесена місцева ініціатива підлягає обов'язковому розгляду на відкритому засіданні ради за участю членів ініціативної групи;
· громадські слухання - це заслуховування не рідше одного разу на рік громадою звітів депутатів ради і посадових осіб місцевого самоврядування, під час якого можуть порушуватися різні питання і вноситися пропозиції з питань місцевого значення;
· організація і участь у мітингах, походах, демонстраціях, пікетуваннях на місцевому рівні;
· участь населення у роботі органів місцевого самоврядування на добровільних засадах (в якості експертів, спеціалістів, консультантів, громадських контролерів).
. Форми представницької демократії, які використовуються в системі місцевого самоврядування - це представницькі органи місцевого самоврядування, місцеві голови, органи самоорганізації населення, які обираються населенням і через діяльність яких громадяни можуть впливати на здійснення місцевого самоврядування на підвідомчій території.
Місцевий референдум є найвищою нормативною формою безпосереднього волевиявлення територіальної громади щодо вирішення питань місцевого значення. Його організація і проведення регламентується Законом України “Про всеукраїнський і місцеві референдуми” від 3 липня 1991 року [39].
Місцевий референдум може проводитися з питань місцевого значення, якими можуть бути, наприклад, прийняття, зміна чи скасування рішень з питань, що відносяться до відання місцевого самоврядування, прийняття актів, які визначають зміст рішень рад та їх виконавчих органів. Що стосується питань найменування, перейменування і зміни кордонів районів і міст, віднесення населених пунктів до категорії міст, то згідно з Конституцією ці питання віднесені до компетенції Верховної Ради України, хоча вони обов'язково вирішуються з урахуванням думки населення відповідної громади (проведення консультативного референдуму). Предметом місцевого референдуму не можуть бути питання, віднесені законом до відання органів державної влади.
Органами місцевого самоврядування виступають:
1. Сільські, селищні, міські, районні у містах (у разі їх створення) ради - представницькі органи місцевого самоврядування, які представляють відповідні сільські, селищні, міські або внутрішньо-міські (районні у місті) територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією та законами України.
. Обласні та районні ради мають дещо іншу, ніж сільські, селищні, міські ради природу. Вони не виступають представницькими органами обласних та районних громад, Конституція України не визнає наявності таких громад і не розглядає населення області, району як суб'єкти місцевого самоврядування, а обласні, районні ради конституюються як органи місцевого самоврядування, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст у межах повноважень, визначених Конституцією України, цим та іншими законами, а також повноважень, переданих їм сільськими, селищними, міськими радами.
Загальний склад
обласної, районної ради визначається відповідною радою самостійно в межах,
визначених Законом України «Про вибори депутатів місцевих рад та сільських,
селищних, міських голів». При цьому Закон передбачає, що загальний склад
районної ради визначається з урахуванням кількості територіальних громад
адміністративно-територіальних одиниць, що входять до складу району.
Територіальні громади в межах району повинні мати в районній раді рівну
кількість депутатських мандатів.
1.3 Правове регулювання місцевого
самоврядування в Україні
Місцеве самоврядування - одна з основ справді демократичної держави, специфічна форма народовладдя, закріплена у законодавстві, право і реальна можливість жителів сіл, селищ, міст (територіальних спільнот, громад) самостійно вирішувати питання місцевого значення у межах Конституції і законів держави.
Саме обсягом наданих законодавством держави територіальним спільнотам, органам та посадовим особам місцевого самоврядування прав і повноважень, наявністю відповідно до цього матеріально-фінансової бази, необхідної для здійснення самоврядування, інших факторів, зокрема, чіткої системи, оптимальної - з урахуванням історичного досвіду, традицій, сучасних місцевих умов та особливостей - структури органів, кадрового потенціалу тощо, взаємовідносинами органів місцевого самоврядування з державними і недержавними органами, підприємствами, установами, організаціями різних форм власності, громадськими об’єднаннями відрізняється стан місцевого самоврядування однієї країни від іншої.
В Україні місцеве самоврядування є складовою конституційного ладу держави, воно “визнається і гарантується” Конституцією (ст. 7). За Конституцією України (ст. 5), “Носієм суверенітету і єдиним джерелом влади в Україні є народ. Народ здійснює владу безпосередньо і через органи державної влади та органи місцевого самоврядування”. У статті 13 Конституції України визначено: “Земля, її надра, атмосферне повітря, водні та інші природні ресурси, які знаходяться в межах території України, природні ресурси її континентального шельфу, виключної (морської) економічної зони є об’єктами права власності Українського народу. Від імені Українського народу права власника здійснюють органи державної влади та органи місцевого самоврядування в межах, визначених цією Конституцією”.
Дуже важливим, особливо щодо проблеми, що нами розглядається, є положення частини другої статті 19 Конституції України, згідно з яким “органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов’язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України ”.
Отже, проблема правового регулювання місцевого самоврядування є визначальною для забезпечення його ефективного розвитку як одного з факторів зміцнення і розширення демократичних засад у державі. Слід зазначити, що за роки незалежності в Україні створено правову базу, яка охоплює практично всі важливі галузі політичного, суспільно-економічного життя країни. Було прийнято також цілий ряд законодавчих актів з питань місцевого самоврядування.
Початком процесу створення й постійного вдосконалення правової бази місцевого самоврядування в Україні можна вважати 7 грудня 1990 року - день прийняття Закону України “Про місцеві ради народних депутатів Української РСР та місцеве самоврядування”, з якого фактично розпочалася нова історія місцевого самоврядування у нашій країні. Наступні роки позначилися прийняттям цілого ряду нормативно-правових актів, покликаних законодавчо врегулювати багатогранну діяльність у цій сфері, в тому числі і на конституційному рівні.
Конституція України, прийнята 28 червня 1996 року, містить понад 20 статей, окремий розділ, що визначають роль і місце місцевого самоврядування в Україні, статус територіальних громад як його первинного суб’єкта, основні принципи формування і діяльності органів місцевого самоврядування, відносини, які виникають у процесі організації та функціонування місцевого самоврядування, гарантії його здійснення.
Сьогодні, крім Конституції України, місцеве самоврядування регулюється цілим рядом законів, головним з яких (базовим) є Закон “Про місцеве самоврядування в Україні”, прийнятий Верховною Радою 21 травня 1997 року. Формування (обрання) представницьких органів місцевого самоврядування - сільських, селищних, міських, районних у містах, районних, обласних рад - регулюється Законом України “Про вибори депутатів місцевих рад та сільських, селищних, міських голів”, прийнятим 14 січня 1998 року. Законом, який визначає права і повноваження, гарантії діяльності депутата місцевої ради як однієї з центральних фігур місцевого самоврядування є Закон “Про статус депутатів місцевих рад народних депутатів”, прийнятий 4 лютого 1994 року. До переліку законодавчих актів, якими сьогодні регулюється діяльність місцевого самоврядування, також відносяться закони “Про службу в органах місцевого самоврядування”, “Про органи самоорганізації населення”, прийняті відповідно 7 червня і 11 липня 2001 року, та деякі інші. Окремі норми, які більшою чи меншою мірою торкаються місцевого самоврядування, містять практично усі так звані галузеві закони України. Говорячи про нормативно-правову базу місцевого самоврядування в Україні, до згаданих законів слід додати ряд указів Президента України, відомчих нормативних актів. Їх наявність є свідченням значимості місцевого самоврядування, його визначальної ролі у житті суспільства і держави.
Оцінюючи сучасну правову базу місцевого самоврядування в Україні, потрібно зазначити, що вона в основному відповідає загальновизнаним світовим нормам і вимогам, зокрема положенням Європейської хартії про місцеве самоврядування, іншим міжнародним документам з цього питання, враховує історичний досвід розвитку місцевого самоврядування в Україні, досягнення сучасної вітчизняної та світової науки і практики у відповідній сфері. Життя незаперечно підтвердило дієздатність існуючих законів, що стосуються самоврядування, абсолютної більшості їх норм, їх позитивну роль в організації і розвитку місцевого самоврядування, тим самим - у забезпеченні зміцнення демократичних засад в Україні.
Одночасно цілком природним є й той факт, що практика виявила слабкі місця, певні прогалини у законодавстві про місцеве самоврядування, які фактично притаманні кожній державі, особливо молодій незалежній державі, яка за історичними мірками робить лише перші кроки на шляху демократичного розвитку. Частина з них уже знайшла законодавче врегулювання, але залишається ще чимало невирішених проблем, наявність яких викликає певні ускладнення у здійсненні місцевого самоврядування на практиці.
На думку багатьох депутатів, практичних працівників органів місцевого самоврядування, а також науковців, чинне законодавство не дає чіткої, однозначної відповіді на деякі питання, насамперед щодо первинного суб’єкта місцевого самоврядування - територіальної громади. Так, відповідно до статті 140 Конституції України територіальна громада - це жителі села (чи добровільне об’єднання у сільську громаду жителів кількох сіл), селища, міста. Більш повне, уточнене визначення терміна “територіальна громада” дається у статті 1 Закону “Про місцеве самоврядування в Україні”: “жителі, об’єднані постійним проживанням у межах села, селища, міста, що є самостійними адміністративно - територіальними одиницями або добровільне об’єднання жителів кількох сіл, що мають єдиний адміністративний центр” [44].
На практиці виникає ряд запитань, зокрема, пов’язаних із статусом члена територіальної громади. Наприклад, який час громадянин повинен прожити на відповідній території, щоб вважатися постійним жителем села, селища, міста? Чи можна вважати постійно проживаючим на території населеного пункту (а отже повноправним членом територіальної громади) військовослужбовця, який проходить строкову службу у військовій частині, дислокованій у даному населеному пункті, чи особу, яка за вироком суду відбуває тут покарання у вигляді обмеження або позбавлення волі ? Чи можна вважати членом відповідної територіальної громади громадянина іншої держави чи особу без громадянства, яка постійно (або тривалий час) проживає у даному селі, селищі, місті? На ці запитання чинне законодавство чіткої відповіді не дає. Не завжди враховується, що згадані категорії громадян (а наведений тут їх перелік не є вичерпним), якщо не повною, то значною мірою зачіпають основні проблеми місцевого життя (зокрема, питання, пов’язані із енерго-, тепло-, водопостачанням, забезпеченням промисловими та продовольчими товарами, станом медичного обслуговування, освіти, культури, благоустроєм, додержанням громадського порядку та ряд інших). Отже, ці громадяни, зважаючи на свої конституційні права, повинні мати можливість впливати на їх вирішення.
З огляду на це, на нашу думку, назріла необхідність у прийнятті нових законів про територіальну громаду, про місцеві референдуми, принаймні, в уточненні та доповненні чинних законів про місцеве самоврядування, про всеукраїнський та місцеві референдуми, про вибори депутатів місцевих рад та сільських, селищних, міських голів.
Територіальна громада - первинний суб’єкт місцевого самоврядування. Вона має право вирішувати будь-яке питання, віднесене Конституцією та законами України до відання місцевого самоврядування. Свої повноваження територіальна громада здійснює як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування - перш за все через місцеві ради, які складаються з обраних населенням відповідної території депутатів, а також через сільських, селищних і міських голів, також обраних громадою.
Вибори депутатів місцевих рад, сільських, селищних, міських голів є вільними і відбуваються на основі гарантованого Конституцією України загального, рівного і прямого виборчого права шляхом таємного голосування. Відповідно до чинного Закону “Про вибори депутатів місцевих рад та сільських, селищних, міських голів” вони проводяться за мажоритарною системою. Кандидати у депутати та на посаду сільського, селищного, міського голови висуваються зборами виборців за місцем їх проживання, трудової діяльності або навчання чи шляхом само висування, а також місцевими осередками політичних партій, громадськими організаціями. При цьому однією з вимог до кандидата є його проживання на відповідній території (статті 1-4, 6, 27-29 виборчого Закону). Такий порядок, як нам здається, сьогодні найбільше відповідає принципу самостійності місцевого самоврядування у вирішенні питань місцевого життя, створює умови для членів відповідної територіальної громади брати активну участь у виборчій кампанії на всіх її етапах.
Разом з тим, життя не стоїть на місці. Останнім часом досить поширеною стає ідея проведення місцевих виборів за пропорційною системою. Не заперечуючи впровадження пропорційної системи в загальному, вважаємо, що перехід до неї повинен бути поступовим, з урахуванням конкретних суспільно-політичних умов, які склалися на місцях. Не можна не брати до уваги той факт, що багато з нині існуючих партій не мають своїх організацій навіть на районному, міському рівнях, не говорячи вже про первинні осередки у невеликих населених пунктах. Навіть там, де такі організації є, вони не завжди відображають волю населення, знаходять його підтримку, отже, навряд чи мають моральне право виступати фактично як один із суб’єктів місцевого самоврядування. У такому випадку обмежуватимуться виборчі права “позапартійної” частини населення, яка сьогодні складає абсолютну більшість територіальних громад.
Гадаємо, що на нинішньому етапі при місцевих виборах перевага повинна надаватися якщо не мажоритарній, то, принаймні, змішаній системі. Повсюдне ж впровадження пропорційної системи (навіть на районному, міському рівнях) видається передчасним. На нашу думку, виборчий закон фактично повинен передбачити можливість кожної територіальної громади (первинного суб’єкта місцевого самоврядування) або ради, що її представляє, самим обирати систему, за якою відбуватимуться вибори (за аналогією вирішення питань про загальний склад ради, про утворення чи не утворення районних у місті рад та ін.).
Не можна залишати поза увагою і ще одне питання, безпосередньо пов’язане з діяльністю територіальних громад. Йдеться про можливість об’єднання “сусідніх” територіальних громад в одну громаду, насамперед, з метою більш ефективного вирішення проблем соціально-економічного розвитку відповідних територій. Конституція України (ст. 140, ч. 1), Закон “Про місцеве самоврядування в Україні” (ст. 6) передбачають можливість об’єднання лише територіальних громад сіл, тоді як на практиці в ряді областей (зокрема, у шахтарських регіонах) є десятки випадків, коли єдину територіальну громаду складають не лише жителі сусідніх сіл, але й селищ. Такі об’єднання виникли історично, з урахуванням цілого ряду факторів, у першу чергу соціально-економічного характеру. Сьогодні такі територіальні громади діють поза правовим полем, але їх роз’єднання недоцільне і фактично неможливе, насамперед у зв’язку з відсутністю у більшості із складових об’єднаних територіальних громад матеріально-фінансової бази, яка б забезпечувала здійснення ними самоврядування.