Материал: КустовССДиссертацияПравонаустановлениесоставатерриториииграницм

муниципального образования лежит, и оно направленно на удовлетворение местных интересов, которые имеют публичный характер.

Субъективные публичные права «… опосредуют властеотношения, в

которых одним из обязательных участников является государство (в лице его органов) в качестве управляющей, повелевающей или координирующей власти,

управомоченной или правообязанной»59. Поэтому субъективное публичное право обеспечивается соответствующей обязанностью органа публичной власти.

Например, право на выражение мнения и его учет при принятии решений компетентными органами по вопросам муниципально-территориальных изменений, обеспечивается соответствующей обязанностью органа публичной власти выявлять и учитывать мнение населения муниципального образования при производстве муниципально-территориальных изменений. Поэтому данное право является субъективным публичным.

Подводя итоги стоит отметить следующее:

1)Исследование практики Конституционного Суда РФ позволяет говорить, что посредством решений Конституционного Суда РФ происходит нормативно-интерпретационная конституционализация прав населения муниципального образования и отдельных граждан на участие в решении вопросов

вобласти территориальной организации местного самоуправления.

2)В сфере территориальной организации местного самоуправления,

территориального планирования и градостроительного зонирования муниципальных образований существует ряд субъективных прав населения муниципального образования. Нормативно-правовая регламентация указанных прав имеет комплексный (межотраслевой) характер и осуществляется нормами конституционного, муниципального и градостроительного законодательства.

3) Предложено выделение права на установление состава территории и границ муниципального образования в системе публичных прав, которое является

Сер.: Юбилеи, конференции, форумы. – Вып. 7 / отв. ред. Ю. Н. Старилов. – Воронеж: Издательство Воронежского государственного университета, 2013. С. 74.

59 Зеленцов А.Б. Субъективное публичное право: учеб. пособие. – М.: РУДН, 2012. С. 53.

36

комплексным коллективным субъективным публичным правом населения муниципального образования.

4) Содержание права на установление состава территории и границ муниципального образования составляют следующие правомочия: 1) право населения на выступление с инициативой о производстве муниципально-

территориальных изменений 2) право на выражение мнения и его учет при принятии решений компетентными органами по вопросам муниципально-

территориальных изменений; 3) право на выражение мнения по вопросам территориального планирования поселений и городских округов (по проекту генерального плана, и внесению в него изменений); 4) право на выражение мнения по проекту правил землепользования и застройки и проектам документов о внесении в них изменений.

1.2. Население муниципального образования - субъект права на установление состава территории и границ муниципального образования

При производстве изменений в территориальной организации местного самоуправления участвует значительное число субъектов, которые наделены и не наделены властными полномочиями. Согласно ч. 2 ст. 131 Конституции РФ субъектом соответствующего права на выражение мнения, при изменении границ в пределах, которых осуществляется местное самоуправление признается население соответствующих территорий. В главе 2 Федерального закона № 131-ФЗ закрепляются полномочия органов публичной власти по участию в производстве муниципально-территориальных изменений.

Население муниципального образования в положениях Федерального закона № 131-ФЗ рассматривается в качестве субъекта, имеющего право выступить с инициативой о производстве муниципально-территориальных изменений, а также на выражение мнения по производимым изменениям в территориальной организации местного самоуправления (ст. 12-13.2 Федерального закона № 131-

37

ФЗ). Это может быть население муниципального образования или население населенного пункта.

В науке муниципального права отмечается, что в положениях ч. 2 ст. 131 Конституции РФ население рассматривается в качестве субъекта соответствующих правоотношений, наделенное исключительным правом на выражение согласия / несогласия по производимому муниципально-территориальному изменению60.

Т.Г. Гунина исследуя законодательство зарубежных стран и России, а также практику его применения выделяет несколько групп субъектов, участвующих в производстве муниципально-территориальных изменений: законодательные органы государства или субъектов федерации; население муниципального образования либо его часть; органы местного самоуправления и иные участники, которые могут принимать участие в данной процедуре61.

Таким образом, население муниципального образования выступает одним из участников муниципальных правоотношений, наряду с органами местного самоуправления и органами государственной власти субъектов РФ взаимодействуя с ними при производстве изменений в территориальной организации местного самоуправления. Однако в некоторых случаях, согласно нормам Федерального закона № 131-ФЗ население муниципального образования непосредственно не является участником соответствующих муниципальных правоотношений, закон допускает возможность выражения мнения / согласия населения, представительными органами муниципальных образований, отдавая указанной форме предпочтение. Например, частью 2.2 ст. 12 Федерального закона № 131-ФЗ установлено, что при изменении границ городских округов, которое влечет отнесение территорий населенных пунктов, входящих в состав городских округов, к территориям поселений соответствующих муниципальных районов, согласие

60См.: 1) Пешин Н.Л., Никитина В.М. Конституционно-правовые аспекты изменение границ территорий муниципальных образований в России и Италии // Конституционное и муниципальное право. 2014. № 1. С. 59-66. 2) Фасеев И.Ф. Конституционно-правовые принципы регулирования учета мнения населения при изменении территорий местного самоуправления // Конституционное и муниципальное право. 2009. № 13. С.15-23. Доступ из СПС «КонсультанПлюс». Абзац 37.

61Гунина Т.Г. Местные сообщества как субъекты решения территориальных вопросов местного самоуправления // Государственная власть и местное самоуправление. 2016. № 11. С. 25.

38

населения поселений и городских округов выражается представительными органами данных муниципальных образований.

В градостроительном законодательстве население муниципального образования не признается в качестве субъекта градостроительных отношений. В

соответствии со ст. 5 ГрК РФ субъектами градостроительных отношений являются:

РФ, субъекты РФ, муниципальные образования, физические и юридические лица.

Между тем, в Градостроительном кодексе РФ используется категория «население муниципального образования». Например, в ч. 3 ст. 25 ГрК РФ закрепляется, что для соблюдения интересов населения муниципальных образований, проект генерального плана подлежит согласованию с заинтересованными органами местного самоуправления муниципальных образований, имеющих общую границу с поселением, городским округом, подготовившими проект генерального плана.

Часть 1 ст. 28 ГрК РФ в редакции до декабря 2017 г. предусматривала, что публичные слушания по проектам генеральных планов проводятся с участием жителей поселений, городских округов. Федеральный закон от 29 декабря 2017 г.

признал утратившим силу данные положения и ГрК был дополнен статей 5.1. В

соответствии с ч. 2 ст. ст. 5.1 ГрК РФ публичные слушания или общественные обсуждения по проектам градостроительных документов проводятся с участием: 1)

граждан, которые постоянно проживают на территории в отношении, которой подготавливается проект; 2) правообладателей земельных участков, объектов капитального строительства и помещений, являющихся частью указанных объектов капитального строительства, которые находятся в границах соответствующей территории.

В научной литературе некоторые исследователи высказывают мнение о необходимости законодательного признания населения муниципального образования в качестве субъекта градостроительных отношений62. В пользу данного похода Е.С. Болтанова отмечает, что «… субъектом градостроительных отношений также должно признаваться сообщество граждан, объединенных по

62 См.: Гурнак Е.В. Городское сообщество как субъект градостроительных отношений // Наука и образование: хозяйство и экономика; предпринимательство; право и управление. 2013. № 11(42). С. 96-100.

39

территориальному (территориально-соседскому) признаку для обеспечения рационального использования территории, эколого-комфортного проживания,

развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктуры,

удовлетворения иных общих интересов и достижения общих целей, решения общих задач в градостроительной сфере»63.

Следовательно, субъектом права на установление состава территории и границ муниципального образования в большинстве случаев является население муниципального образования.

Население муниципального образования в научной литературе рассматривается в качестве основного субъекта в системе местного самоуправления64, в том числе и в сфере решения вопросов, связанных с производством муниципально-территориальных изменений, территориального планирования и градостроительного зонирования муниципальных образований. В

действующем законодательстве о местном самоуправлении отсутствует определение категории «население муниципального образования» не выделяются ее существенные признаки.

Поэтому раскроем характеристику правового статуса населения муниципального образования как субъекта права на установление состава территории и границ муниципального образования.

По мнению Н.Л. Скворон термин «население» в действующем законодательстве употребляется в нескольких значениях:

- «субъект, самостоятельно решающий вопросы местного значения, т.е.

граждане Российской Федерации, достигшие возраста, установленного для реализации своих прав на осуществление местного самоуправления»;

- жители, объединенные общей территорией;

63Болтанова Е.С. Виды и состав градостроительных правоотношений // Журнал российского права. 2017. № 10. С.

85-86.

64См.: 1) Крамаренко С.В. Местное сообщество как научно-теоретическая и правовая категория // Вестник ВГУ. Серия: Право. 2012. № 2. С. 110. 2) Бабичев И.В. Муниципальное право: системно-структурный анализ юридических конструкций. – М.: Норма, 2010. С. 100. 3) Усманова Р.М. Население как субъект местного самоуправление // Конституционное и муниципальное право. 2006. № 5. С. 30-35. 4) Бялкина Т.М. Представительные органы в структуре органов местного самоуправления: правовые основы и практические проблемы // Вестник ВГУ. Серия: Право. 2018. № 4. С. 43.

40