Материал: КустовССДиссертацияПравонаустановлениесоставатерриториииграницм

Т.Г Гунина выделяет право на участие в территориальной организации местного самоуправления, которое рассматривает в качестве коллективного субъективного права населения, включающие в себя ряд правомочий30. Автор на основе анализа положений Конституции РФ относит данное право к числу конституционных31.

Р.М. Усманова к числу полномочий населения муниципального образования относит право на изменение границ территории муниципального образования,

преобразование муниципальных образований32.

Некоторыми учёными выделяется комплекс прав местного населения на участие в решении вопросов в области территориальной организации местного самоуправления. Такая позиция представлена в муниципально-правовых исследованиях Н.С. Бондаря и связана с концепцией муниципально-правового статуса. По мнению правоведа, право на осуществление местного самоуправления выступает в качестве генетической основы для муниципально-правового статуса33.

Н.С. Бондарь, комментируя положения ч. 2 ст. 131 Конституции РФ отмечает, что в данном конституционном положении находят выражение территориально-

самоуправленческие начала, связанные с признанием прав местного населения на выражение мнения34.

Н.С. Бондарь, характеризуя содержание муниципально-правового статуса выделил следующие муниципальные права: право населения на самоорганизацию и на признание городских, сельских поселений, муниципальных районов,

городских округов, внутригородских территорий городов федерального значения в

30 Гунина Т.Г. Конституционные основы права населения на участие в территориальной организации местного самоуправления // Конституционно-правовое регулирование общественных отношений: теория, методология, практика. Материалы международной научно-практической конференции. Изд-во: ООО «АМиСта», 2018. С. 57-58.

31Там же. С. 57.

32Усманова Р.М. Население как субъект местного самоуправления // Конституционное и муниципальное право. 2006. № 5. С. 30-35.

33Н.С. Бондарь определяет муниципально-правовой статус как «систему прав, которые обеспечивают возможности местному сообществу и каждому его члену участвовать в решении вопросов местного значения, в управлении муниципальной собственностью, пользоваться материальными и духовными благами, доступ к которым обеспечивается на муниципальном уровне, возможность беспрепятственно осуществлять личную свободу на основе безопасности и неприкосновенности человека в местном сообществе». См.: Бондарь Н.С. Местное самоуправление и конституционное правосудие: конституционализация муниципальной демократии в России. – М.: Норма, 2008. С.

34Комментарий к Конституции Российской Федерации / под ред. проф. В.Д. Зорькина. 3-е изд., пересмотр. – М.: Норма: НИЦ ИНФРА-М, 2013. С. 996.

26

качестве муниципальных образований, право решения вопросов установления и изменения границ муниципального образования и право на преобразование муниципального образования35.

Стоит отметить, что некоторые исследователи, в качестве носителя соответствующего права указывают граждан, что является не совсем корректным,

т.к. субъектом коллективного права в данном случае выступает население муниципального образования, как социально-территориальная общность.

Получается, что в юридической науке и практике конституционного правосудия выделяется ряд прав населения на участие в решении вопросов об изменении границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление. Правовое регулирование прав населения муниципального образования в сфере территориальной организации местного самоуправления имеет сложный, комплексный (межотраслевой) характер, в первую очередь осуществляется нормами конституционного и муниципального права. Данные права направлены на предоставление возможности населению принимать участие в решении вопросов, связанных с определением пространственных пределов муниципальной власти и права на осуществление местного самоуправления, а

также с изменением (увеличением или сужением) таких пределов. Поэтому представляется возможным выделение права населения на установление состава территории и границ муниципального образования, которое объединяет в своем содержании все субъективные права в данной сфере.

Видится возможным использование конструкции комплексного субъективного права при характеристике права на установление состава территории и границ муниципального образования. Комплексный характер указанного права означает, что оно включается в себя самостоятельные субъективные права, которые образуют его правомочия. При этом необходимо учитывать, что это не простое, механическое объединение самостоятельных субъективных прав. В общей теории права не сложилось развернутой концепции

35 Там же. С. 541-542.

27

комплексных субъективных прав, их разработка преимущество осуществляется в отраслевых юридических исследованиях36. Можно согласиться с утверждением Н.В. Джагарян, что «… в зависимости от характера субъективного права и природы опосредованных им общественных отношений… его элементарная структура может усложнятся и прирастать иными относительно самостоятельными субъективными правами с аналогичным структурным составом. Это характерно прежде всего для субъективных конституционных прав, которые связаны с общими конституционными отношениями и выступают по сути как права-принципы, регулирующие в едином комплексе сложные, многоаспектные общественные процессы»37.

Представляется, что права населения муниципального образования в сфере территориального планирования и градостроительного зонирования муниципальных образований входят в содержание права на установление состава территории и границ муниципального образования. Указанный подход может быть объяснён взаимосвязью территориальной организации местного самоуправления и документов территориального планирования муниципальных образований. Такая взаимосвязь выражается в следующем: во-первых, при определении состава территории муниципального образования и при наделении городского поселения статусом городского округа учитываются документы территориального планирования. Пунктом 5 ч. 1 ст. 11 Федерального закона № 131-ФЗ устанавливается, что «в состав территории городского поселения могут входить один город или один поселок, а также в соответствии с генеральным планом городского поселения территории, предназначенные для развития его социальной, транспортной и иной инфраструктуры (включая территории поселков и сельских населенных пунктов, не являющихся муниципальными образованиями)». Так, в

36См.: 1) Салихов Д.Р. Протестные отношения в конституционном праве: вопросы теории // Конституционное и муниципальное право. 2014. № 1. С. 66-73. 2) Троицкая А.А. Право на протест: содержание и эффективность реализации // Сравнительное конституционное обозрение. 2012. № 5. С. 34-42.

37Джагарян Н.В. Конституционное право на представительство в местном самоуправлении // Конституция Российской Федерации и защита прав человека и гражданина: Материалы Всероссийской научнопрактической конференции, посвященной 20-летию Конституции Российской Федерации (11 декабря 2013 г.) / Северо-Кавказский филиал ФГБОУ ВО «Российский государственный университет правосудия». – Краснодар: Издательский Дом – Юг, 2015. С. 51.

28

случае наделения городского поселения статусом городского округа, согласно ч. 2 ст. 11 ФЗ № 131-ФЗ «учитываются перспективы развития городского поселения, подтвержденные генеральным планом данного городского поселения».

Во-вторых, согласно ч. 4 ст. 18 ГрК РФ38 документы территориального планирования муниципальных образований могут являться основанием для установления или изменения границ муниципальных образований.

Содержание права на установление состава территории и границ муниципального образования образуют следующие правомочия:

1)право населения на выступление с инициативой о производстве муниципально-территориальных изменений;

2)право на выражение мнения и его учет при принятии решений компетентными органами по вопросам муниципально-территориальных изменений;

3)право на выражение мнения по вопросам территориального планирования поселений и городских, муниципальных округов (по проекту генерального плана, и внесению в него изменений);

4)право на выражение мнения по проекту правил землепользования и застройки и проектам документов о внесении в них изменений.

Правомочия, составляющие содержание указанного права взаимосвязаны между собой, т.к. направлены на обеспечение участия населения в решении вопросов связанных с определением территориальных пределов осуществления местного самоуправления и устойчивого развития территорий муниципальных образований.

Закрепление прав населения в указанной сфере имеет многоуровневый характер, включает различные источники, имеющие различную юридическую силу

иотраслевую принадлежность. Правомочие населения на выражение мнения и его учет при принятии решений компетентными органами по вопросам муниципально-

территориальных изменений имеет конституционную основу в ч. 2 ст. 131

38 Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29 декабря 2004 г. № 190-ФЗ // Российская газета. 2004. 30 декабря.

29

Конституции РФ в форме конституционной нормы-принципа и находит свою детализацию в первую очередь в положениях Федерального закона № 131-ФЗ, где закрепляются конкретные формы учета мнения / получения согласия населения муниципального образования. В некоторых случаях, Федеральный закон № 131-ФЗ допускает определение формы учета мнения / получения согласия населения законом субъекта РФ и (или) уставом муниципального образования. Право населения на выступление с инициативой о производстве муниципально-

территориальных изменений имеет свое закрепление в положениях Федерального закона № 131-ФЗ. Таким образом, данными нормами регламентируется целый комплекс общественных отношений, обеспечивающих участие населения при производстве муниципально-территориальных изменений.

Участие населения в решении вопросов в сфере территориального планирования и градостроительного зонирования муниципальных образований также имеет конституционную основу в положениях ст. 130 Конституции РФ и детализируется в ГрК РФ.

Исследование прав населения муниципального образования в сфере территориального планирования и градостроительной деятельности муниципальных образований не получило достаточной разработки в научной литературе. Однако в последнее время, появляются работы по данной тематике. Так, Е.В. Гурнак в своем диссертационном исследовании раскрывает общую характеристику прав городского сообщества в градостроительной сфере. Автор рассматривает данные права, как разновидность муниципальных прав, которые включают в себя систему коллективных и индивидуальных прав39.

Необходимо учитывать, что право населения на выступление с инициативой о производстве муниципально-территориальных изменений и право на выражение мнения и его учет при принятии решений компетентными органами по вопросам муниципально-территориальных изменений не связано с решением вопросов местного значения. В комментариях к ст. 131 Конституции РФ отмечается, что

39 Гурнак Е.В. Права городского сообщества в сфере градостроительной деятельности: теория и практика реализации (на примере городских округов): автореф. дис. …канд. юрид. наук. – Ростов-на-Дону, 2013. С. 18-19.

30