Материал: КустовССДиссертацияПравонаустановлениесоставатерриториииграницм

Результаты исследования использовались в процессе проведения лекционных и практических занятий по дисциплинам «Конституционное право», «Муниципальное право», «Административное право» на юридическом факультете Новосибирского государственного университета экономики и управления

«НИНХ» с 2015 г. по настоящее время.

Диссертация прошла обсуждение на кафедре теории и истории государства и права, конституционного права Новосибирского национального исследовательского государственного университета.

Публикации. По теме диссертационного исследования опубликована 21

научная работа общим объёмом 10,33 п.л., включая 9 работ в ведущих рецензируемых журналах и изданиях перечня ВАК Минобрнауки РФ.

Структура диссертационного исследования. Работа состоит из введения,

трех глав, объединяющих восемь параграфов, заключения, библиографического

списка и двух приложений.

21

Глава 1. Правовая характеристика права на установление состава территории и границ муниципального образования

1.1. Право на установление состава территории и границ муниципального образования: правовая природа и содержание

В исследованиях в сфере муниципального права подчеркивается, что для местного самоуправления территория имеет ценностное и комплексное значение, которое не сводиться исключительно к вопросам территориальной организации муниципальной власти16. По мнению Н.В. Джагарян, Е.В. Гурнак можно выделить три аспекта понимания территории для местного самоуправления: «… 1) пространственная основа реализации муниципальной власти и прав местных сообществ жителей; 2) материально-хозяйственная (инфраструктурная) база для выполнения публичных функций и задач местного самоуправления …; 3) один из основных объектов воздействия со стороны местного самоуправления, характеризующий его функциональную направленность на обеспечение эффективного и устойчивого пространственно-территориального развития»17.

Согласно ч. 2 ст. 131 Конституции РФ18 «изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения соответствующих территорий в порядке, установленном федеральным законом». В нормах Федерального закона № 131-ФЗ предусматривается, что население вправе выступить c инициативой о производстве муниципально-

территориального изменения.

Возможно, ли рассматривать данные предписания, как нормативное закрепление соответствующих субъективных прав населения? Действующие законодательство не содержит ответа на данный вопрос, поэтому необходимо

16См.: 1) Джагарян А.А., Джагарян Н.В. Зеркальный лабиринт муниципальной реформы: конституционно-судебная практика как основа для поиска выходов // Сравнительное конституционное обозрение. 2016. N 5. С. 14-42. 2)

Джагарян Н.В., Гурнак Е.В. Интегративная роль муниципального права в правовом регулировании градостроительных отношений: постановка проблемы // Конституционное и муниципальное право. 2013. № 12. С.

17Джагарян Н.В., Гурнак Е.В. Указ. Соч. С. 48.

18Официальный интернет-портал правовой информации http: // www.pravo.gov.ru (дата публикации: 04.07.2020).

22

обратиться к подходам, которые были выработаны в конституционно-судебной практике и юридической науке.

Предписание ч. 2 ст. 131 Конституции РФ в решениях Конституционного Суда РФ на протяжении длительного времени, рассматривалось в качестве важнейшей конституционной гарантии. Конституционный Суд РФ отмечал, что «конституционное предписание об учете мнения населения при изменении границ территорий… является одной из необходимых гарантий права граждан на самостоятельное решение вопросов местного значения»19. Одним из первых о возможности рассмотрения положений ч. 2 ст. 131 Конституции РФ в качестве конституционной гарантии и закрепления правомочия, входящего в содержание права на осуществление местного самоуправления, обратил внимание Н.С. Бондарь

всвоём особом мнении к определению от 17 июля 2006 г. № 137-О20.

Вактах Конституционного Суда РФ начиная с 2015 г. выделяются права в данной сфере и раскрывается их содержательная характеристика. В определении Конституционного Суда РФ от 29 сентября 2015 г. № 2002-О было выделено право «… на осуществление местного самоуправления, в том числе путем создания в пределах соответствующей территории муниципального образования… преобразования муниципального образования», которое «… может быть реализовано лишь общими усилиями граждан, объединенных общностью проживания и интересов на коллективной, совместной основе»21.

19См.: 1) Определение Конституционного Суда от 1 апреля 2008 г. № 194-О-П // Вестник Конституционного Суда РФ. 2008. № 5. 2) Определение Конституционного Суда от 6 марта 2008 г. № 214-О-П // Вестник Конституционного Суда РФ. 2008. № 5. 3) По жалобе гражданина О.Б. Гуртуева и коллективной жалобе граждан - жителей КабардиноБалкарской Республики на нарушение их конституционных прав положениями Законов Кабардино-Балкарской Республики «Об административно-территориальном устройстве Кабардино-Балкарской Республики», «О статусе и границах муниципальных образований в Кабардино-Балкарской Республике» и Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»: определение Конституционного Суда РФ от 3 апреля 2007 г. N 171-О-П // Российская газета. 2007. 19 мая.

20О прекращении производства по делу о проверке конституционности положений Законов Кабардино-Балкарской Республики «Об административно-территориальном устройстве Кабардино-Балкарской Республики» и «О статусе и границах муниципальных образований в Кабардино-Балкарской Республике» в связи с жалобами ряда граждан: определение Конституционного Суда РФ от 17 июля 2006 г. N 137-О // Вестник Конституционного Суда РФ. 2006. № 5.

21Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Вахрушева Станислава Юрьевича на нарушение его конституционных прав положением части 7.1 статьи 13 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», а также законами Челябинской области «Об осуществлении местного самоуправления в Челябинском городском округе" и "О статусе и границах Челябинского городского округа и внутригородских районов в его составе»: определение Конституционного Суда от 29 сентября 2015 г. № 2002-О // Вестник Конституционного Суда РФ. 2016. № 1.

23

В определении от 29 мая 2018 г. № 1159-О Конституционный Суд РФ выделил право гражданина на участие в осуществлении преобразования муниципального образования и указал на особенности механизма его конституционно-судебной защиты22.

Получается в решениях Конституционного Суда РФ конституционная норма об учете мнения населения при производстве муниципально-территориальных изменений рассматривается как конституционная гарантия права на осуществление местного самоуправления. Судом также выделяется ряд коллективных прав населения и индивидуальные права в сфере территориальной организации местного самоуправления составляющих содержание права на осуществление местного самоуправления.

Следовательно, посредством практики Конституционного Суда РФ происходит нормативно-интерпретационная конституционализация23 прав населения муниципального образования и отдельных граждан на участие в решении вопросов в области территориальной организации местного самоуправления. Следует согласиться с утверждением И.А. Кравца, что

22Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Панфилова Алексея Николаевича на нарушение его конституционных прав абзацем шестым части 1 статьи 2, статьей 11, частями 2 и 3 статьи 13 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»: определение Конституционного Суда РФ от 29 мая 2018 г. № 1159-О [Электронный ресурс] // Документ опубликован не был. Доступ из справочно-правовой системы «КонсультантПлюс».

23Более подробнее о контитуционализации, ее формах и способах См., напр.: 1) Кравец И.А. Конституционное право и телеология: предмет и метод метаотрасли, сферы конституционализации и межотраслевой гармонизации // Актуальные проблемы российского права. 2018. № 11 (96). С. 138. DOI: 10.17803/1994-1471.2018.96.11.131-147. 2) Должиков А.В. «Рукописи не горят»: неписаные права в конституционном правосудии // Сравнительное конституционное обозрение. 2014. № 1. С. 120 – 137. 3) Крусс В.И. Конституционализация права: основы теории: Монография. - М.: Юр. Норма, НИЦ ИНФРА-М, 2016. С. 8-133. 4) Кузьмин А.Г. Судебный нормоконтроль как форма конституционализации законодательства // Вестник ЮУрГУ. Серия «Право». 2014. Т. 14. № 3. С. 89-95. 5) Кравец И.А. Принципы российского конституционализма и конституционализация правового порядка: монография. – М.: РУСАЙНС, 2017. С. 83-122. 6) Кравец И.А. Проектный конституционализм, равное достоинство и перспективы конституционного правосудия // Журнал конституционного правосудия. 2020. № 6. С. 14-19. 7) Принципы публичного права: монография / под ред. Е.В. Титовой, Т.П. Подшивалова. – Москва: Проспект, 2019. С. 28-38. 8) Современная модель государственной власти в Российской Федерации. Вопросы совершенствования и перспективы развития: монография / под ред. А.Т. Карасева. – Москва: Проспект, 2019. С. 16-56. 8) Выдрин И.В. Конституция России и конституционное право: взаимовлияние и взаимодействие // Российское право: образование, практика, наука. 2018. № 3 (105). С. 4-8.

Непосредственно вопросам конституционализации местного самоуправления посвящены работы Н.С. Бондаря, А.А. Джагаряна и др. См., например: 1) Джагарян А.А. Конституционализация местного самоуправления: проблемы и перспективы // Проблемы и перспективы развития местного самоуправления в Российской Федерации: сборник материалов Всероссийской научно-практической конференции. Москва, 20 апреля 2018 г. / под ред. д.ю.н., профессора Л.Т. Чихладзе. – Москва: РУДН, 2018. С. 10-16. 2) Джагарян А.А. Местное самоуправление между конституционным идеалом и реальностью // Вестник Саратовской государственной юридической академии. 2018. № 3 (122). С. 24-31.

24

посредством интерпретационной деятельности Конституционного Суда РФ в отраслевое законодательство происходит проникновение норм и принципов Конституции, при рассмотрении Судом конкретных дел24. В данном случае, таким конституционным принципом25 выступает предписание об обязательном учете мнения населения при производстве муниципально-территориальных изменений.

В науке муниципального права отсутствуют единые подходы связанные с возможностью выделения прав населения муниципального образования в сфере территориальной организации местного самоуправления.

Ряд исследователей выделяют право населения на выражение мнения,

подлежащего обязательному учету, по вопросу изменения границ территорий местного самоуправления26 или право граждан на участие в решении вопроса об изменении границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление27. А.Р. Еремин выделяет право на выражение коллективного мнения по вопросу об установлении и изменении границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление28, которое в свою очередь является составной частью комплексного субъективного права на осуществление местного самоуправления.

По мнению Л.В. Овчинниковой, право на участие в определении территориального устройства местного самоуправления и его судебную защиту29

следует включить в содержание конституционно-правового статуса личности.

24Кравец И.А. Указ. Соч. С. 338.

25По словам Е.В. Титовой, А.Г. Кузьмина «конституционные принципы образуют теоретико-методологический и правовой стержень конституционных установлений, скрепляя в одно целое систему источников конституционного права, и придают этой системе философско-идеологическое обоснование». См.: Титова Е.В., Кузьмин А.Г. Конституционализация принципов права и их значение для правомерного поведения // Проблемы права. 2020. № 4 (78). С. 21-22.

26Гриценко Е.В. Местное самоуправление в системе публичного управления федеративного государства: значение опыта ФРГ для России. – Иркутск: Издательство Иркутской государственной экономической академии, 2001. С. 315.

27См.: 1) Шугрина Е.С. Некоторые особенности судебной защиты местного самоуправления // Местное право. 2012. № 2. С. 3-16. 2) Щепачев В.А. Институт судебной защиты местного самоуправления // Конституционное и муниципальное право. 2008. № 24. 3) Шугрина Е.С. Контроль, ответственность и судебная защита местного самоуправления. – М.: Издательский дом «Дело» РАНХиГС, 2016. С. 101.

28См.: Еремин А.Р. Реализация права человека и гражданина на местное самоуправление в Российской Федерации: конституционные вопросы / Под ред. В.Т. Кабышева. – Саратов: Изд-во Сарат. ун-та, 2003. С. 62

29Овчинникова Л.В. Конституционные основы реализации интересов населения и публичной власти в сфере территориальной организации местного самоуправления, градостроительства и землепользования: автореф. дис. … канд. юрид. наук: 12.00.02 / Овчинникова Любовь Владимировна. – М., 2007.С. 16.

25