Материал: КустовССДиссертацияПравонаустановлениесоставатерриториииграницм

решение данного вопроса осуществляется население не самостоятельно, а органами государственной власти с учетом его мнения. Поэтому согласно Конституции РФ изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление не относится к вопросам местного значения40.

Правомочия, составляющие содержание права на установление состава территории и границ муниципального образования в сфере градостроительной деятельности связанны с участием населения муниципального образования в решении вопросов местного значения и, следовательно, охватываются формулировкой ст. 130 Конституции РФ. В соответствии со ст. 14, 16 Федерального закона № 131-ФЗ утверждение генеральных планов поселений и городских, муниципальных округов, правил землепользования и застройки данных муниципальных образований отнесено к вопросам местного значения.

Частью 2 ст. 131 Конституции РФ, ст. 12-13.2 Федерального закона № 131-

ФЗ устанавливается, что субъектом соответствующих прав признается население. В большинстве случаев это население муниципального образования, в других -

население населенного пункта.

Вградостроительном законодательстве население муниципального образования не признается в качестве субъекта градостроительных отношений. В соответствии со ст. 5 ГрК РФ субъектами градостроительных отношений являются РФ, субъекты РФ, муниципальные образования, физические и юридические лица.

Впредписаниях ГрК РФ используется термин «население муниципального образования».

Вредакции до декабря 2017 г. ч 1 ст. 28 ГрК РФ закрепляла обязательное проведение публичных слушаний по проектам генеральных планов и проектам документов о внесении в них изменений с участием жителей поселений, городских округов. Федеральный закон от 29 декабря 2017 г.41 признал утратившим силу данные положения и ГрК РФ был дополнен ст. 5.1. Согласно ч. 2 ст. 5.1 ГрК РФ,

40Комментарий к Конституции Российской Федерации / под ред. проф. В.Д. Зорькина. 3-е изд., пересмотр. – М.: Норма: НИЦ ИНФРА-М, 2013. С. 996-997.

41О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации: федеральный закон от 29 декабря 2017 г. № 455-ФЗ // Российская газета. 2018. 1 января.

31

публичные слушания или общественных обсуждений по проектам градостроительных документов с проводятся с участием: 1) граждан, которые постоянно проживают на территории в отношении, которой подготавливается проект; 2) правообладателей земельных участков, объектов капитального строительства и помещений, являющихся частью указанных объектов капитального строительства, которые находятся в границах соответствующей территории.

Немаловажное значение для реализации данного коллективного права в некоторых случаях имеет количественный фактор, это означает, что коллективное право может быть реализовано лишь определенным количеством граждан. По словам Н.С. Бондаря «…количественные показатели, связаны с тем, что реализация лишь определенным числом членов местного сообщества их индивидуальных муниципальных прав может дать новую качественную величину в виде института муниципальной демократии» 42.

Например, право населения на выступление с инициативой о производстве муниципально-территориальных изменений реализуется в порядке, определяемым федеральным законом и законом субъекта РФ для выдвижения инициативы проведения местного референдума. Для выдвижения инициативы населения образуется инициативная группа, которую вправе создать гражданин РФ или группа граждан РФ в количестве не менее 10 человек, имеющих право участвовать в референдуме. Согласно ч. 4 ст. 22 Федерального закона № 131-ФЗ для поддержания инициативы граждан необходим сбор подписей, количество которых устанавливаются региональным законом, и не может превышать 5% от числа участников референдума, зарегистрированных на территории муниципального образования. Инициатива населения об упразднении поселения или о создании вновь образованного поселения оформляется решением, которое принято на сходе граждан.

42 Бондарь Н.С. Гражданин и публичная власть: конституционное обеспечение прав и свобод в местном самоуправлении. – М., 2004. С. 327.

32

Право на установление состава территории и границ муниципального образования будучи коллективным правом имеет тесную взаимосвязь и связано с реализацией индивидуальных прав граждан на осуществление местного самоуправления. Это связано с тем, что при реализации данного права одновременно происходит реализация индивидуальных прав. Среди них можно выделить: право граждан на выступление с инициативой о проведении местного референдума, право на участие в голосовании по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования,

право на участие в публичных слушаниях и др.

Право на установление состава территории и границ муниципального образования относится к числу субъективных публичных прав. Свою разработку и обоснование концепция субъективных публичных прав получила в исследованиях Г. Еллинека43, А.И. Елистратова44, А.А. Рождественского45, Б.А. Кистяковского46 и др47.

В развитии концепции субъективных публичных прав значимую роль внести труды Г. Еллинека, что подчеркивается в юридической литературе. М. Столиез (М.

Stolleis) отмечает, что «систематическое научное развитие комплекса субъективно-

публичных прав не было завершено до работы Георга Еллинека 1892 года. То, что

внаброске создал Гербер (Gerber), четырьмя декадами позднее реализовал Еллинек

вконтексте правовой защиты, которая была видоизменена введением административного судопроизводства»48.

Г. Еллинек считал, что «члены государства, народ как субъект, составляет совокупность участников государства, т.е. тех лиц, которые имеют правовые

43Jellinek G. System der subjektiven öffentlichen Rechte. Freiburg: Akademische Verlagsbuchhandlung von J.C.B. Mohr, 1892. S. 39-88.

44Елистратов А.И. Основные начала административного права. Издание Г.А. Лемана. – М., 1914. С. 87-97, 140-152.

45Рождественский А.А. Теория субъективных публичных прав: Критико-систематическое исследование. Основные вопросы теории субъективных публичных прав. Ч. 1. – М.: Печ. А. И. Снегиревой, 1913.

46Кистяковский Б.А. Социальные науки и право. Очерки по методологии социальных наук и общей теории права. М.: Издание М. и С. Сабашниковых, 1916. С. 515-551.

47Кулишер А.М. Защита субъективных публичных прав посредством иска // Юридический вестник. – М., 1913.

Книга IV. С. 78-123.

48Stolleis M. Public law in Germany, 1800-1914. – New York: Berghahn, 2001. P. 350

33

притязания по отношению к государственной власти»49. Субъективные публичные права порождают притязания индивида, «…которыми исчерпывается практическое значение этих прав, вытекает непосредственно из способностей, признаваемых правопорядком за индивидом»50.

Любое публично-правовое притязание индивида, по мнению Г. Еллинека,

вытекает из его положения по отношению к государству, которое Г. Еллинек назвал статусом лица51. В качестве критерия для классификации субъективных публичных прав Г. Еллинеком был предложен критерий статуса лица. Ученый выделил четыре статуса: пассивный статус субъекта (status passivus, status subiectionis), статус свободы от государства (status negativus, status libertatis), статус предъявления требований к государству (status positivus, status civitatis), статус участия в государственных делах (status activus)52.

В российской науке административного права начала 20 столетия велась научная дискуссия о концепции субъективных публичных прав. А.И. Елистратов не согласился с теорией воли и интереса и цивилистической конструкции субъективного публичного права предложенной Г. Еллинеком. По словам ученого, «… публичные права характеризуются не властью лица использовать по своему усмотрению, в своем интересе, то положение, какое ему обеспечено правом, а

служебным или общественным долгом, связывающим лицо в осуществлении присвоенных ему публичных правомочий»53.

А.А. Рождественский выделял субъективные публичные права государства,

публично-правовых союзов (общин, округов), населения54.

Следовательно, в 19 в. - начале 20 века концепция субъективных публичных прав сформировалась преимущественно для защиты интересов индивидов и их индивидуальных субъективных публичных прав в сфере публичного права. Однако современный мир разнообразнее и в правовой защите нуждаются не только

49Еллинек Г. Общее учение о государстве. Право современного государства. Т.1. – С.- Петербург: Издание юридического книжного магазина Н.К. Мартынова, 1908. С. 297.

50Еллинек Г. Указ. Соч. С. 304.

51Там же. С. 304.

52Цит. по: Stolleis M. Op. cit. P. 350.

53Елистратов А.И. Указ. Соч. С. 90.

54Рождественский А.А. Указ. Соч. С. 248.

34

индивидуальные субъективные публичные права, но интересы и права отдельных групп, в том числе и населения муниципального образования. Стоит отметить, что ещё Г. Еллинек допускал возможность распространения концепции субъективных публичных прав не только на индивидов, но и на союзы, которые существуют в государстве. По словам Г. Еллинека «… для всех этих союзов … признание их личности означает в то же время наделение их субъективными публичными правами»55.

Концепция субъективных публичных прав в современных научных исследованиях изучается преимущественно в науке административного права56,

исключения составляют работы некоторых ученых по муниципальному праву,

которые рассматривают право на осуществление местного самоуправления, право на представительство в местном самоуправлении в качестве субъективных публичных57. Поэтому обратимся к основным положениям выработанными наукой административного права для целей нашего исследования.

Субъективные права приобретают характер публичных прав, когда «… речь идет об обеспечении и удовлетворении публичного или общественного интереса»58. В основе права на установление состава территории и границ

55 Еллинек Г. Указ. Соч. С. 309.

56См.: 1) Талапина Э.В. Право на информацию в свете теории субъективного публичного права // Сравнительное конституционное обозрение. 2016. № 6. С. 70-83. 2) Васильева А.Ф. Защита субъективного публичного права в позитивном государственном управлении // Актуальные проблемы российского права. 2009. № 3 (12). С. 182-187. 3) Винницкий А.В. Учение о субъективных публичных правах vs «государственно-управленческого подхода» в науке // Право и политика.2018. № 12 (205). С. 27-40. DOI: 10.7256/2454-0706.2018.12.28440. 4) Винницкий А.В. Учение о субъективных публичных правах: формирование, кризис и возражение // Право и политика. 2018. № 12. С. 12-26. DOI: 10.7256/2454-0706.2018.12.28431. 5) Харинов Н.Н. Субъективное право на получение публичных услуг: правовая природа и проблемы защиты // Электронное приложение к «Российскому юридическому журналу». 2017. № 5. С. 116-128. 6) Соловьев М.С. Специальная административная жалоба в сфере публичных закупок: о формировании нового квазисудебного процесса // Электронное приложение к «Российскому юридическому журналу». 2018. № 4. С. 104-119.

Обзор развития теории субъективных публичных прав в немецкой юридической науке представлен в работе Армина фон Богданди, Петера М. Хубера. См.: Армин фон Богданди, Петер М. Хубер Государство, государственное управление и административное право в Германии // Дайджест публичного права. 2014. № 1. С. 36, 52-63.

57По словам Н.В. Джагарян, А.А. Джагаряна «по своей конституционно-правовой природе местное самоуправление интегрировано одновременно в институциональные системы публичной власти и конституционно-правового статуса личности, выступая особой формой публичной власти народа и при этом консолидированной совокупностью субъективных публичных прав». См.: 1) Джагарян А.А., Джагарян Н.В. Разграничение регулятивных полномочий между уровнями власти в сфере организации местного самоуправления (на основе практики Конституционного Суда Российской Федерации) // Журнал конституционного правосудия. 2012. N 2. С. 16 - 22. 2) Джагарян Н.В. Указ. Соч. С. 49.

58Старилов Ю.Н. Административная юстиция: проблемы теории // Административное судопроизводство в Российской Федерации: развитие теории и формирование административно-процессуального законодательства. –

35