Материал: КустовССДиссертацияПравонаустановлениесоставатерриториииграницм

общее благо, а не индивидуальное. По словам Е. Шмидт-Ассмана (E. SchmidtAssmann) общее благо (Gemeinwohl) представляет собой «… общественный интерес, соединяющий в себе публичный и частные интерес»90.

Поэтому субъектом местного интереса выступает население муниципального образования, и местный интерес следует отличать от индивидуального (частного)

интереса носителем, которого является отдельный человек. Местный интерес представляет собой определенные осознанные потребности, которые являются общими для всех местных жителей в получении определенных благ (наличие транспортной, социальной инфраструктуры, водоснабжения и т.д.).

3)«… местные интересы относятся как к субъекту к численно неопределенной массе людей, поскольку в ее состав включается и будущее потомство данного поколения»91.

4)«… в составе местных интересов находятся потребности, обусловленные концентрацией людей на сравнительно небольшой территории»92.

В решении вопросов в сфере территориальной организации местного самоуправления, территориального планирования и градостроительного зонирования муниципальных образований участвует значительное число субъектов, интересы которых могут не совпадать и возникать противоречия между ними93. Интересы населения муниципального образования следует отличать от интересов органов местного самоуправления, государственных интересов и интересов отдельных лиц. Поэтому при принятии решений в данной сфере должен достигаться баланс между интересами субъектов участвующих в решении указанных вопросов.

90 Schmidt-Assmann E. Das allgemeine Verwaltungsrecht als Ordnungsidee. Grundlagen und Aufgaben der verwaltungsrechtlichen Systembildung. Berlin; Heidelberg: Springer, 2006. S. 152.

91Шарнина Л.А. Указ. Соч. С. 13.

92Шарнина Л.А. Указ. Соч. С. 12-13.

93Примером противоречий между местными интересами и интересами отдельных лиц, в сфере градостроительной деятельности являются материалы следующих дел. См.: 1) Апелляционное определение Верховного Суда РФ от 25 мая 2017 г. по делу № 83-АПГ17-7 [Электронный ресурс] // Документ опубликован не был. Доступ из СПС «КонсультантПлюс». 2) Апелляционное определение Верховного Суда РФ от 3 октября 2018 г. по делу № 18-АПГ18-

25[Электронный ресурс] // Документ опубликован не был. Доступ из СПС «КонсультантПлюс».

46

В этом плане интересен опыт земель ФРГ проведения территориальных реформ местного самоуправления согласованных и осуществляемых в законодательном порядке и оценка их конституционности Конституционными Судами Земель. При принятии решений в сфере территориальной организации местного самоуправления в Германии главным критерием выступает требование

«общего блага»94. В практике Конституционных Судов Земель выработаны процессуальные критерии («надлежащей правовой процедуры»), которыми руководствуются законодательные органы Земель при проведении территориальных реформ. Х. Волльманн (H. Wollmann) отмечает, что согласно критериям «надлежащей правовой процедуры», земельные органы законодательной власти должны приступить к процессу «взвешивания»

(«weighing»), при котором – «общее благо» (öffentliches Wohl), например,

улучшенная административная эффективность, вызванная расширением территории, с одной стороны и демократическими ценностями, с другой,

учитываются и «взвешиваются» в отношении друг друга95.

Например, в Земле Мекленбург – Передняя Померания в 2003 г. земельным правительством была инициирована территориальная реформа, предполагающая создание пяти «макрорайонов» (Grosskreise) объединяющих 12 существующих районов, а также понижение правового статуса городов со статусом района

(kreisfreie Städte). Схема территориальной реформы, предложенная земельным правительством, была принята земельным парламентом 5 апреля 2006 г.

Конституционный Суд Земли Мекленбург – Передняя Померания в решении от 26

июля 2007 г. признал земельный закон неконституционным96.

941) Wollmann H. Territorial Local Level Reforms in East German Länder: Phases, Patterns, and Dynamics // Territorial consolidation reform in Europe / Edited by Pawel Swianiewiсz. Local Government and Public Service Reform Initiative,

Open Society Institute – Budapest, 2010. P. 79, 88. 2) Гриценко Е. Новый этап реформы местного самоуправления в России и опыт Германии // Федерализм: российское и международное измерения (опыт сравнительного анализа) / под ред. Р. Хакимова. – Казань, 2004. С. 509-510. 3) Нагорная Н.В. Реформы местного самоуправления в России и Германии: территориальные и функциональные аспекты: сравнительно-правовое исследование: автореф. дис. … канд. юрид. наук: 12.00.02 / Нагорная Надежда Владимировна. – Санкт-Петербург, 2009.С. 8,16.

95Wollmann H. Territorial Local Level Reforms in East German Länder: Phases, Patterns, and Dynamics // Territorial consolidation reform in Europe / Edited by Pawel Swianiewiсz. Local Government and Public Service Reform Initiative,

Open Society Institute – Budapest, 2010. P. 79.

96Wollmann H. Op. cit. P. 88.

47

В 2011 г. территориальная реформа местного самоуправления в Земле Мекленбург – Передняя Померания при поддержке ХДС и СДП была одобрена земельным парламентом. Двенадцать районов были объединены в шесть, число городов со статусом районов сократилось с шести до двух97.

Примером российской практики коллизий между местным интересом и интересами отдельных лиц могут быть материалы следующего дела в сфере градостроительной деятельности. Общество с ограниченной ответственностью «ГЛОБАЛ-СТРОЙ» обратилось в суд с административным исковым заявлением, в котором просило признать недействующим решение Пензенской городской Думы от 28 сентября 2017 г. № 787-37/6 в части отображения в плане (схеме) Генерального плана г. Пензы в зоне природно-рекреационных территорий (зеленные насаждения общего пользования) земельного участка. По мнению административного истца, который являлся арендатором данного земельного участка, отнесение земельного участка к зоне природно-рекреационных территорий произведено с нарушением с нарушение требований ГрК РФ, без учета фактически существующего землепользования. Ранее участок относился к жилой функциональной зоне. Кроме того, по мнению административного истца, оспариваемое решение нарушает его права и законные интересы как арендатора по его существующему и планируемому использованию и возведению объектов капитального строительства на данном земельном участке.

Решением суда первой инстанции в удовлетворении завяленных требований было отказано. Верховный Суд РФ оставил решение суда первой инстанции без изменения отметив в апелляционном определении от 25 мая 2018 г. по делу № 29-

АПГ18-4, что генеральный план как документ планирования направлен на развитие территории. Территориальное планирование направлено на обеспечение баланса интересов не только собственников и обладателей иных прав на земельные участки, физических и юридических лиц, но публичных интересов, которые выражаются в устойчивом развитии территории муниципального образования,

97 Ebinger F., Kuhlmann S., Bogumil J. Territorial reforms in Europe: effects on administrative performance and democratic participation // Local government studies. 2019. Vol. 45. No 1. P. 6. DOI: 10.1080/03003930.2018.1530660

48

сохранении окружающей среды и объектов культурного наследия и могут противоречить между собой98.

В приведённом примере, наглядно прослеживается коллизия между индивидуальным и местным интересом. Индивидуальный интерес в данном случае выражается в потребности общества с ограниченной ответственности в строительстве объектов капитального строительства на данном земельном участке.

Местный интерес населения муниципального образования выражается в сохранение зеленных насаждений и не допущении застройки территории. В данном случае был отдан приоритет местному интересу, и органы местного самоуправления городского округа внесли соответствующие изменения в генеральный план г. Пензы. Приоритет местного интереса поддержал и Суд. В

частности, Верховный Суд РФ обратил внимание, что внесение изменений в Генеральный план было вызвано «… целью сохранить зеленные насаждения,

предупредить застройку данной территории с дальнейшим ее преобразованием в лесопарк для создания экологически чистой окружающей среды и организации мест массового отдыха населения»99.

Поэтому органы местного самоуправления при разработке документов территориального планирования и градостроительного зонирования муниципальных образований, документов, предусматривающих внесение в них изменений, должны руководствоваться интересами населения муниципальных образований, в случае возникновения коллизий между частным и местным интересами находить оптимальный баланс между ними.

Местный интерес в данном случае имеет ключевое значение, т.к. он лежит в основе права на установление состава территории и границ муниципального образования и опосредован им. Границами муниципального образования определяется сфера распространения местных интересов. Поэтому при формировании муниципальных образований на первичном (поселенческом) уровне

98Апелляционное определение Верховного Суда РФ от 25 апреля 2018 г. по делу № 29-АПГ18-4 [Электронный ресурс] // Документ опубликован не был. Доступ из СПС «КонсультантПлюс».

99Апелляционное определение Верховного Суда РФ от 25 апреля 2018 г. по делу № 29-АПГ18-4 [Электронный ресурс] // Документ опубликован не был. Доступ из СПС «КонсультантПлюс».

49

должна учитываться сфера распространения интересов населения и границами муниципального образования должна быть охвачена вся совокупность лиц,

объединенных едиными местными интересами. По словам Л.А. Шарниной «…

поселенческий характер расселения людей создает объективную основу для нетождественности интересов жителей, проживающих в различных поселениях, и

способствует осознанию единства местных интересов их жителей»100.

Одним из принципов территориальной организации местного самоуправления является поселенческий принцип наряду с территориальным.

Указанные принципы до принятия поправок к Конституции РФ в 2020 г. имели конституционную основу в ч. 1 ст. 131 Конституции РФ.

Поселенческий принцип предполагает «… организацию местного самоуправления на основе исторически сложившихся территориальных общностей людей»101. По словам И.В. Бабичева, Конституция РФ осуществляет привязку местного самоуправления к территориальным основам расселения102.

В практике конституционного правосудия отмечается особая роль поселенческого принципа территориальной организации местного самоуправления. Согласно правовой позиции Конституционного Суда РФ «… на первичном (базовом) уровне местное самоуправление осуществляется в поселениях, создаваемых с учетом естественного расселения людей и поэтому являющихся наиболее близкими к населению публично-территориальными единицами, главная задача которых – удовлетворение его основных жизненных потребностей, т.е. непосредственное решение вопросов местного значения»103.

100Шарнина Л.А. Указ. Соч. С. 26.

101Максимов А.Н. Проблемы реализации поселенческого и территориального принципов организации местного самоуправления в российском законодательстве и судебной практике // Сравнительное конституционное обозрение. 2009. № 5. С. 114.

102Бабичев И.В. К вопросу о территориальном устройстве местного самоуправления // Конституционное и муниципальное право. 2014. № 3. С. 68.

103См: 1) По делу о проверке конституционности положений пункта 1 части 4 и части 5 статьи 35 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в связи с жалобой гражданина Н.М. Савостьянова: постановление Конституционного Суда РФ от 18 мая 2011 г. № 9-П // Российская газета. 2011. 3 июня. 2) По делу о проверке конституционности частей 4, 5 и 5.1 статьи 35, частей 2 и 3.1 статьи 36 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и части 1.1 статьи 3 Закона Иркутской области «Об отдельных вопросах формирования органов местного самоуправления муниципальных образований Иркутской области» в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы: постановление Конституционного Суда РФ от 1 декабря 2015 г. № 30-П // Российская газета. 2015. 14 декабря.

50