Материал: КустовССДиссертацияПравонаустановлениесоставатерриториииграницм

2) Субъектом права на установление состава территории и границ муниципального образования выступает население муниципального образования, как разновидность территориального публичного коллектива, которому присущи два признака: общность проживания и общность интересов. Общность проживания предполагается, что граждане становиться составной частью населения муниципального образования постоянно или преимущественно проживания на территории муниципального образования.

Общность интересов означает, что население муниципального образования является носителем муниципального (местного) интереса. Основанием для возникновения интересов населения муниципального образования выступает совместное проживание лиц на соответствующей территории.

1.3 Формы реализации права на установление состава территории и границ муниципального образования

Формами реализации права на установление состава территории и границ муниципального образования выступают различные институты муниципальной демократии, которые находят свое закрепление в Федеральном законе № 131-ФЗ, ГрК РФ, нормативно-правовых актах субъектов РФ и органов местного самоуправления. Например, право населения на выступление с инициативой о производстве муниципально-территориальных изменений реализуется в форме выдвижения инициативы проведения местного референдума или на сходе граждан.

В главе 2 Федерального закона № 131-ФЗ, закрепляются формы реализации права на выражение мнения и его учет при принятии решений компетентными органами по вопросам муниципально-территориальных изменений, применительно к конкретным видам муниципально-территориальных изменений, это может быть:

1)голосование по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования;

2)сход граждан;

56

3) мнение / согласие населения муниципального образования, выраженное

представительным органом муниципального образования.

Внекоторых случаях, форма учета мнения населения не определяется Федеральным законом № 131-ФЗ, а устанавливается законом субъекта РФ и (или) уставом муниципального образования.

Всилу комплексного характера права на установление состава территории и границ муниципального образования, формы его реализации также разнообразны

ипоэтому могут быть классифицированы по различным основаниям, которые закреплены в действующем законодательстве и выработаны в юридической науке.

Федеральный закон № 131-ФЗ в главе 5 дифференцирует формы муниципальной демократии на две группы. Закон выделяет формы осуществления населением местного самоуправления и формы участия населения в осуществлении местного самоуправления. Главным отличием между этими формами является юридическая сила принятого решения. Для первой группы характерен императивный характер, для второй рекомендательное (консультативное) значение122. К первой группе относятся: голосование по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования (ст. 24), сход граждан (ст. 25.1). Ко второй группе: публичные слушания (ст. 28), опрос граждан (ст. 31) и другие формы. Стоит отметить, что не всем указанным формам присущ принудительно-волевой характер, это означает, что публично-властные решения, принятые населением муниципального образования, не подлежат всеобщему исполнению без дополнительного утверждения. При этом перечень форм, указанных в гл. 5 Федерального закона № 131-ФЗ не является исчерпывающим. В ст. 33

Федерального закона № 131-ФЗ допускается возможность закрепления иных форм.

122 См.: 1) Выдрин И.В. О праве граждан на осуществление местного самоуправления в контексте реформирования городских округов // Актуальные проблемы российского права. 2015. № 11(60). С. 56. DOI: 10.17803/1994- 1471.2015.60.11.054-061. 2) Джагарян Н.В. Муниципальное представительство в системе российской государственности: правовое регулирование и реализация. дис. ... д-ра. юрид. наук: 12.00.02 / Джагарян Наталья Владимировна. – Ростов-на-Дону, 2015. С. 335. 3) Шугрина Е.С. Тенденции и особенности развития непосредственного народовластия на муниципальном уровне // Пролог: журнал о праве. 2019. № 3 (23). С. 22.

57

Например, Законом Свердловской области от 5 ноября 2014 г.123

предусмотрены несколько форм учета мнения населения городского округа при наделении либо лишении городского округа статусом городского округа с внутригородским делением: 1) народные слушания; 2) публичные консультации; 2) социологические исследования.

Е.В. Гурнак предлагает в качестве основания для классификации форм участия населения в осуществление местного самоуправления, критерий

«юридической значимости результата такого участия»124. На основании этого критерия, автор выделяет две группы форм участия. Первую группу, составляют формы, при которых выраженное волеизъявление и результат участия обязательно учитывается органами местного самоуправления их должностными лицами при принятии решений. Вторую группу, образуют формы «… при которых решения не подлежат обязательному учету выборными органами местного самоуправления или должностными лицами органов местного самоуправления»125.

А.Е. Помазанский предлагает в качестве основания для классификации институтов непосредственной демократии на местном уровне, учитывать характер принимаемых решений126. На основе данного критерия, автор выделяет две группы таких институтов. Первую группу, образуют формы властного участия населения в решении вопросов местного значения (голосование по вопросам изменения границ, преобразования муниципального образования, сход граждан). Вторая группа, «… институты общественного, не публично-властного характера…»127

(публичные слушания, опрос граждан, обращение граждан в органы местного самоуправления128).

123О выявлении мнения населения городского округа, расположенного на территории Свердловской области, в связи с наделением его статусом городского округа с внутригородским делением либо лишением городского округа статуса городского округа с внутригородским делением: закон Свердловской области от 5 ноября 2014 г. N 94-ОЗ // Собрание законодательства Свердловской области.2015. N 11 (2014). Ст. 1617.

124Гурнак Е.В. Формы реализации конституционных прав местного сообщества в сфере градостроительной деятельности // Юридический Вестник ДГУ. 2013. № 4. С. 47.

125Там же. С. 47.

126Помазанский А.Е. Роль институтов прямой демократии в обеспечении контроля населения за деятельностью органов местного самоуправления // Журнал российского права. 2013. № 8. С. 13.

127Там же. С.14.

128Комплексное исследование института обращений граждан представлено в работах А.В. Савоськина. См.: 1) Карасев А.Т., Савоськин А.В. Подача гражданином обращения как стадия конституционно-правовой процедуры

58

Представляется, что в зависимости от механизма реализации населением права на установление состава территории и границ муниципального образования можно выделить: непосредственные и опосредованные формы реализации. В свою очередь непосредственные формы реализации, в зависимости от степени обязательности принимаемого решения, можно подразделить на императивные и рекомендательные.

К императивным непосредственным формам реализации права на установление состава территории и границ муниципального образования относятся: голосование по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования; сход граждан и др. К

рекомендательным формам относятся: публичные слушания, опрос граждан,

общественные осуждения и другие формы.

К опосредованным формам реализации данного права относятся, те формы,

при которых воля населения муниципального образования выражается уполномоченными законодательством органами местного самоуправления

(мнение / согласие население муниципального образования в случае производства муниципально-территориальных изменений может быть выражено представительным органом местного самоуправления)129.

При исследовании форм реализации права на установление состава территории и границ муниципального образования имеет значение рассмотрение двух вопросов.

Во-первых, какими критериями необходимо руководствоваться при определении форм участия населения муниципального образования в решении

реализации субъективного права на обращение // Российское право: образование, наука, практика. 2019. № 4 (112). С. 20-28.

Непосредственно вопросам муниципально-правового регулирования права граждан на обращение, классификации муниципальных правовых актов в данной сфере и обращений в органы местного самоуправления посвящены следующие работы: 1) Савоськин А.В. Виды обращений граждан в органы государственной власти и местного самоуправления // Государственная власть и местное самоуправление. 2015. № 2. С. 28-33. 2) Савоськин А.В. Муниципальные правовые акты об обращениях граждан: система и особенности // Государственная власть и местное самоуправление. 2015. № 3. С. 48-53.

129 Все это необходимо рассматривать в контексте института представительства в муниципальном праве, комплексное исследование указанного института представлено в рабатах Д.В. Сенниковой. См., напр.: Сенникова Д.В. О возможных путях развития партийной системы в свете института представительства в муниципальной демократии // Юридическая наука и практика. 2016. Т. 12. № 1. С. 133-141.

59

вопросов в сфере производства муниципально-территориальных изменений, территориального планирования и градостроительного зонирования муниципальных образований, в целях обеспечения баланса между различными формами муниципальной демократии. Конституция РФ 1993 г. не закрепляет таких критериев, применительно к участию населения в решении вопросов по изменению в территориальной организации местного самоуправления. Конституционным Судом РФ в определении от 6 марта 2008 г. № 214-О-П были сформулированы критерии, выбора формы учета мнения населения при производстве муниципально-территориальных изменений, которыми должен руководствоваться законодатель. И, следовательно, при выборе форм реализации данного права. Согласно правовой позиции Суда, необходимо учитывать ряд критериев, но главным критерием является важность (существенность) муниципально-

территориального изменения (т.е. насколько изменение затрагивает интересы большинства населения муниципального образования). По мнению Конституционного Суда РФ, законодатель обязан обеспечить выявление достоверного мнения, при этом он может закрепить дифференцированный порядок учета мнения в отношении объективно различных по своей социально-правовой природе и последствиям муниципально-территориальным изменениям130.

Представляется, что предложенный Конституционным Судом, критерий важности муниципально-территориальных изменений, может использоваться не только в области решения вопросов территориальной организации местного самоуправления, но и распространен на сферу участия населения в решении вопросов территориального планирования и градостроительного зонирования муниципальных образований. По словам О.А. Дементьевой, главным критерием применения формы прямой демократии выступает значимость вопроса, по которому необходимо принять решение. Процедура и форма принятия решения определяются степенью значимости131. На основании этого, О.А. Дементьева

130Определение Конституционного Суда от 6 марта 2008 г. № 214-О-П // Вестник Конституционного Суда РФ. 2008. № 5.

131Дементьева О.А. О регламентации института публичных слушаний в муниципальных образованиях // Журнал российского права. 2010. № 11. С. 48.

60