Материал: КустовССДиссертацияПравонаустановлениесоставатерриториииграницм

Однако выраженное мнение населения на публичных слушаниях или общественных обсуждениях не является обязательным для органов местного самоуправления. Поэтому возможны случаи принятия решений органами местного самоуправления власти вразрез с выраженным мнением населения муниципального образования.

Примером могут быть материалы следующего дела. В городе Красноярске были проведены публичные слушания, по проекту внесения изменений в генеральный план г. Красноярска. Проектом было предусмотрено изменение функционального зонирования территории, чтобы на ней возможно было расположить крематорий. Заключением комиссии по проведению публичных слушаний, по итогам голосования, было рекомендовано направить проект в Красноярский городской Совет депутатов для утверждения. Однако значительная часть участников публичных слушаний высказалась против проекта - 2 206

человек, а за утверждение – 424 человека. П.И. Тимофеев обратился в суд с заявлением о признании заключения о результатах публичных слушаний незаконным. В обосновании своих требований, заявитель отметил, что комиссия при принятии заключения дала необоснованную оценку обсуждаемому проекту,

которая не соответствует мнению большинства участников публичных слушаний.

Суд отказывая в удовлетворении требований отметил следующие, что в оспариваемом заявителем заключении содержится все необходимая информация.

В частности, указано количество граждан, принявших участие в публичных слушаниях. И далее суд отметил, что результаты публичных слушаний имеют рекомендательный характер и в нормах законодательства отсутствует прямое указание, что в заключении не могут содержаться рекомендаций комиссии по проведению публичных слушаний147.

Поэтому следует согласится с позицией тех ученых, которые рассматривают в качестве определенного пробела, действующего ГрК РФ, отсутствие положений о возможности проведения согласительных процедур, в случае несогласия

147 Апелляционное определение Красноярского краевого суда от 18 февраля 2015 г. по делу № 33-1483/2015 [Электронный ресурс] // Документ опубликован не был. Доступ из СПС «КонсультантПлюс».

66

населения с предлагаемым проектом генерального плана или проектом правил землепользования и застройки148.

Более подробнее рассмотрим отдельные формы реализации права на установление состава территории и границ муниципального образования.

Голосование по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования (далее – голосование) является новой формой муниципальной демократии и было введено Федеральным законом № 131-ФЗ. В соответствии с ч. 3 ст. 24 Федерального закона № 131-ФЗ для получения согласия населения муниципального образования при производстве муниципально-территориальных изменений проводиться голосование в случаях, предусмотренных Федерльным законом № 131-ФЗ.

По данным Центральной избирательной комиссии Российской Федерации на территории России в 2010 г. 11 раз проводилось голосование, в 2011 г. – 2 раза, в 2012 г. –1 раз, в 2013 г. – 4 голосования, 1 голосование было организовано, но не проводилось. В 2014 г. было проведено 9 голосований, 1 голосование было организовано, но не проводилось149.

В 2015 г. согласно сведениям Министерства юстиции Российской Федерации (далее – Министерство юстиции России), было зафиксировано 30 случаев проведения голосований150. В 2016 г. 11 раз проводилось голосование. В 2017 г. было организовано 3 голосования в Московской, Ленинградской, Новгородской областях, но не проводились. В 2018 г. голосование проводилось 2 раза. В 2019 г. голосование проводилось 8 раз на территории Чеченской Республики и Белгородской области151.

148 См.: 1) Помещикова С.А. Учет мнения населения в градостроительной деятельности // Конституционное и муниципальное право. 2007. № 7. С. 35-40. 2) Андрианов Н.А. О порядке разработки документов градостроительного зонирования территорий поселений // Государственная власть и местное самоуправление. 2006. N 1. С. 19-23.

149 Сведения о приводящихся выборах и референдумах // Официальный сайт ЦИК РФ. URL: http://www.vybory.izbirkom.ru/region/izbirkom (дата обращения: 09.04.2019).

150 Информационно-аналитические материалы о развитии системы местного самоуправления в Российской Федерации (данные за 2016 г. – начало 2017 г.) // Министерство юстиции РФ. URL: https://minjust.ru/razvitie- federativnyh-otnosheniy-i-mestnogo-samoupravleniya/informacionno-analiticheskie-materialy-o (дата обращения: 09.01.2020).

151 Сведения о приводящихся выборах и референдумах // Официальный сайт ЦИК РФ. URL: http://www.vybory.izbirkom.ru/region/izbirkom (дата обращения: 09.01.2020).

67

С.А. Авакьян отмечает, что в случае производства изменений в территориальной организации местного самоуправления в некоторых случаях используются процедуры местной демократии, родственные местному референдуму152.

В науке конституционного и муниципального права отсутствует единая точка зрения о возможности рассмотрения голосования в качестве самостоятельной формы народовластия наряду с местным референдумом. В науке сложилось два основных подхода.

Представители первого подхода, рассматривают голосование в качестве самостоятельного института непосредственной демократии153. В пользу такого подхода, А.Н. Дементьев отмечает, что статус принятого решения по итогам голосования сближает с институтом референдума, однако существуют определенная специфика закрепления данного института, на основе чего его можно рассматривать в качестве самостоятельного института непосредственной демократии154.

Сторонники второго подхода, рассматривают голосование в качестве разновидности местного референдума.

По словам Л.А. Нудненко, плебисцит и референдум имею одинаковую цель,

проводятся по единой процедуре. Поэтому референдум и плебисцит тождественные категории155. На основании этого автор отмечает, что правовое регулирование голосования, следовало бы осуществлять в ст. 22 Федерального

152Авакьян С.А. Конституционно-правовые проблемы локального уровня развития демократии в Российской Федерации // Право и государство: теория и практика. 2013. № 1 (58). С. 50.

153См.: 1) Холопов В. Проблемы реализации непосредственного участия граждан в решении вопросов местного значения // Федерализм. 2009. № 1. С. 74. 2) Шугрина Е.С. Судебная защита местного самоуправления. – М.: Норма: ИНФРА-М, 2010. С. 79. 3) Гражданское общество как гарантия политического диалога и противодействия экстремизму: ключевые конституционно-правовые проблемы. Монография / рук. авт. кол. и отв. редактор. – д. ю. н., профессор Авакьян С.А. – М.: Юстицинформ, 2015. С. 235. 4) Курачая М.М. Право на референдум в системе публично-политических прав граждан Российской Федерации / Отв. ред. докт. юр. наук, проф., засл. деятель науки РФ С.А. Авакьян. – М.: Изд-во МГУ, 2006. С. 71. 5) Павлов А.А. Голосование населения по вопросам изменения границ и преобразования муниципального образования // Вестник Ивановского государственного университета. Серия: Естественные, общественные науки. 2009. № 4. С. 31-41.

154Дементьев А.Н. Правовые гарантии учета мнения населения при изменении границ и преобразовании муниципальных образований в Российской Федерации // Государственная власть и местное самоуправление. 2005 № 10. Доступ из СПС «КонсультантПлюс». Абзац 29.

155Нудненко Л.А. Новеллы Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. о непосредственной демократии // Право и политика. 2004. № 3. Доступ из СПС «КонсультантПлюс». Абзац 82.

68

закона № 131-ФЗ, посвященной местному референдуму. Схожей позиции придерживается и В.В. Комарова, указывая на то, что процедура проведения голосования устанавливается нормами о порядке проведения местного референдума. В итоге В.В. Комарова, приходит к выводу, что использование в законодательстве для названия одной и той же формы народовластия различных названий создает путаницу в правовом регулировании и правоприменении156.

Поэтому исследователь предлагает переименовать процедуру «голосования» на «референдум»157.

Представляется возможным согласится с мнением тех авторов, которые не рассматривают голосование, в качестве самостоятельной формы народовластия. Главное различие между голосованием и местным референдумом состоит в предмете. На местный референдум выносятся только вопросы местного значения158, вопросы изменения границ и преобразования муниципальных образований, не относятся к вопросам местного значения159. Голосование назначает представительный орган муниципального образования, и оно проводится в том же порядке, что и местный референдум, за исключением особенностей, которые установлены Федеральным законом № 131-ФЗ, состоящие в следующем:

156Комарова В.В. Референдум и сходные формы непосредственного народовластия (соотношение и проблемы) // Конституционное и муниципальное право. 2005. № 9. Доступ из СПС «КонсультантПлюс». Абзац 102.

157Комарова В.В. Референдум и сходные формы непосредственного народовластия (соотношение и проблемы) // Конституционное и муниципальное право. 2005. № 9.

158Часть 3 ст. 12 Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации: федерального закона от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ // Российская газета. 2002. 15 июня.

159На данное обстоятельство общается внимание в судебной практике. См.: 1) Апелляционное определение Белгородского областного суда от 25 сентября 2012 г. по делу № 33-2955 [Электронный ресурс] // Документ опубликован не был. Доступ из СПС «КонсультантПлюс». 2) Решение Ишимбайского городского суда Республики Башкортостан от 21 ноября 2017 г. по делу № 2а-1820/2017 [Электронный ресурс] // ГАС «Правосудие». 3) Решение Киренского районного суда Иркутской области от 10 июля 2017 г. по делу № 2а-256/2017 [Электронный ресурс] // ГАС «Правосудие». 4) Апелляционное определение Иркутского областного суда от 26 сентября 2017 г. по делу № 33а-8586/2017 [Электронный ресурс] // ГАС «Правосудие».

Вопрос о проверке конституционности положений федерального законодательства, предусматривающего невозможность вынесения на местный референдум вопроса преобразования муниципального образования, был рассмотрен Конституционным Судом РФ в определении от 18 июля 2019 г. № 2176-О.

См.: Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Банникова Артемия Юрьевича на нарушение его конституционных прав частями 1 и 7 статьи 13 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», а также пунктами 5 и 6 статьи 12 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»: определение Конституционного Суда РФ от 18 июля 2019 г. № 2176-О [Электронный ресурс] // Официальный сайт Конституционного Суда РФ. URL: http://doc.ksrf.ru/decision/KSRFDecision426255.pdf

69

1)голосование может проводится на всей территории муниципального образования или на его части в отличие от местного референдума;

2)не применяется запрет на проведение органами публичной власти и их должностными лицами агитации, а также положения, регламентирующие юридическую силу решения, принятого на референдуме.

Особенностью голосования также является то, что оно проводится только в случаях, указанных в Федеральном законе № 131-ФЗ. Закон предусматривает проведение голосования только при производстве трех муниципально-

территориальных изменений (ч. 2, 3 ст. 12, ч. 5 ст. 13 Федерального закона № 131-

ФЗ) для получения согласия населения муниципального образования.

Востальном голосование проводится по процедуре местного референдума, установленной нормами федерального и регионального законодательства о местном референдуме. В большинстве субъектов РФ, законы о местных референдумах только содержат отдельные положения, которыми устанавливаются особенности проведения голосования. Только в некоторых субъектах РФ приняты специальные законы, которые регулируют голосование (например, Пермский край)160.

Вположениях Федерального закона № 131-ФЗ однозначно не закрепляется юридическая сила выявленного согласия населения муниципального образования по результатам голосования161. Частью 5 ст. 24 Федерального закона № 131-ФЗ устанавливается, что к голосованию положения, регламентирующие юридическую силу решения, принятого на референдуме, не применяются.

Внаучной литературе, также отсутствует единая точка зрения о юридической силе выявленного согласия населения. Некоторые исследователи, основываясь на положениях ч. 5 ст. 24 Федерального закона № 131-ФЗ, делают вывод о том, что выявленное мнение по результатам голосование по вопросам изменения границ

160О голосовании по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования: закон Пермского края от 9 октября 2010 г. № 493-ПК // СЗ Пермского края. 2009. № 10. I часть.

161См.: Баженова О.И. Муниципальное образование как субъект права. – М.: Изд-во Московского университета, 2010. Доступ из СПС «КонсультантПлюс». Абзац 1393.

70