Материал: КустовССДиссертацияПравонаустановлениесоставатерриториииграницм

муниципального образования, преобразования муниципального образования имеет консультативное значение162.

Другие исследователи напротив, отмечают, что «итоги голосования имеют обязывающую юридическую силу»163. С.А. Авакьян на основе анализа положений Федерального закона № 131-ФЗ приходит к выводу, что воля населения, выраженная в данном случае, является обязательной. Соответствующие решение оформляется решением органа государственной власти субъекта РФ164.

Мнение / согласие населения может быть выраженно представительным органом муниципального образования. В данном случае идет речь об опосредованной форме реализации права на установление состава территории и границ муниципального образования, т.е. воля населения муниципального образования выражается не непосредственно, а его представителями. Федеральный закон № 131-ФЗ отдает предпочтение данной форме, при учете мнения населения в случае производства изменений в территориальной организации местного самоуправления.

В научной литературе справедливо отмечается, что при отсутствии правового регулирования выражения мнения / получения согласия населения представительным органом муниципального образования в Федеральном законе №

131-ФЗ, составляется определенную трудность, может приводит к искажению мнения населения муниципального образования165.

Вопрос о конституционности возможности выражения мнения населения представительным органом муниципального образования был рассмотрен Конституционным Судом РФ в определении от 6 марта 2008 г. № 214-О-П. Представительный орган муниципального образования, по мнению Конституционного Суда РФ, может выступать от имени населения

162Муниципальное право России: учеб. / С.А. Авакьян, В.Л. Лютцер, Н.Л. Пешин и др.; отв. ред. С.А. Авакьян. – М.: Проспект, 2009. Доступ из СПС «КонсультатнПлюс». Абзац 2276.

163Колюшин Е.И. Муниципальное право России. – М.: Норма, 2008. С. 104.

164Авакьян С.А. Указ. Соч. С. 50.

165Бялкина Т.М. О поселенческом уровне местного самоуправления в Российской Федерации // Административное право и процесс. 2013. N 6. С. 62-67. Доступ из СПС «КонсультантПлюс». Абзац 48.

71

муниципального образования выступать, в случае производства муниципально-

территориальных изменений, которые напрямую не затрагивают интересы большинства населения муниципального образования. Конституционный Суд РФ обратил внимание на то, что в данном случае необходимо обеспечить согласованное функционирование институтов представительной и непосредственной демократии. Поэтому законодательно населению должна быть обеспечена возможность выразить позицию по предполагаемому изменению и возможность доведения мнения населения до представительного органа муниципального образования. По мнению Суда, конкретизация порядка реализации учета мнения населения в данном случае в должна быть установлена в правовом акте субъектов РФ и (или) органов местного самоуправления.

Особое место среди форм реализации права на установление состава территории и границ муниципального образования занимают публичные слушания и общественные обсуждения. В ст. 28 Федерального закона № 131-ФЗ предусматривается проведение публичных слушаний для обсуждения проектов муниципальных правовых актов по вопросам местного значения с участием жителей муниципального образования.

Федеральным закон № 131-ФЗ предусмотрено обязательное проведение публичных слушаний по вопросам преобразования муниципального образования (ч. 3 ст. 28 Федерального закона № 131-ФЗ), за исключением, преобразований, когда согласие населения муниципального образования выражается путем проведения голосования либо на сходах граждан. Согласно ч. 5 ст. 28 Федерального закона № 131-ФЗ, по проектам генеральных планов, правил землепользования и застройки проводятся общественные обсуждения или публичные слушания, порядок их организации и проведения определяется уставом муниципального образования и (или) нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования с учетом положений законодательства о градостроительной деятельности.

72

В научной литературе, некоторые исследователи рассматривают публичные слушания в качестве одной из форм демократии соучастия166. Ряд ученых (С.Г.

Соловьев, Р.М. Усманова, А.В. Сигарев, С.В. Крамаренко, В.Н. Руденко, Д.В.

Сенникова167 и др.) относят публичные слушания к формам делиберативной демократии, занимающей промежуточное место между непосредственной и представительной168.

О.А. Кожевников, И.Ю. Остапович, А.В. Нечкин считают, что публичные слушания являются элементом института обсуждения, поскольку исходя из их правовой природы, публичные слушания относятся к институтам представительной, а не прямой демократии169.

Другие правоведы предлагают рассматривать публичные слушания в качестве одной из форм непосредственной демократии170. Представляется, что подобная точка зрения является ошибочной. Формам непосредственной демократии присущ принудительно-волевой характер, поэтому принятое решение является обязательным для органов публичной власти. Решение, принятое по результатам публичных слушаний, имеет рекомендательный характер171. В

юридической науке справедливо отмечается, что публичные слушания во многом теряют свое значение из-за рекомендательного характера результатов. По мнению И.В. Выдрина решение, принятое на публичных слушаниях, имеет

166Васильева С.В. Социальная легитимация власти как основа консультативной демократии и демократии соучастия // Конституционное и муниципальное право. 2009. N 14. С. 2-7.

167Право. Государство. Управление: общетеоретические и отраслевые аспекты / под ред. М.М. Журавлева, С.В. Ведяшкина. – Томск: Издательский Дом Томского государственного университета, 2020. С. 189.

168См.: 1) Соловьев С.Г. Теоретические и практические проблемы проведения публичных слушаний в Российской Федерации // Правовая культура. 2016. № (26). С. 18. 2) Сигарев А.В. Публичные слушания: типичные проблемы муниципально-правового регулирования // Российская юстиция. 2012. N 4. С. 70 – 72. 3) Усманова Р.М. Формы непосредственной демократии на местном уровне // Правовое государство: теория и практика. 2013. № 3 (33). С. 63. 4) Крамаренко С.В. Проблемы совершенствования правовых основ публичных слушаний в муниципальных образованиях// Конституционализм и государствоведение. 2017. № 1 (9). С. 85. 5) Руденко В.Н. Делиберативная демократия в аксиологии защиты прав человека // Науч. ежегодник Ин-та философии и права Урал. отд-ния Рос. акад. наук, 2017. Т. 17, вып. 4 . С. 118.

169Кожевников О.А., Остапович И.Ю., Нечкин А.В. Современное состояние институтов прямой демократии в России: понятие, классификация и перспективы развития // Вестник Томского государственного университета. 2020. № 456. С. 228. DOI: 10.17223/15617793/456/27

170Зенин С.С. Конституционно-правовое регулирование публичных слушаний в Российской Федерации: автореф. дис. …канд. юрид. наук: 12.00.02 / Зенин Сергей Сергеевич. – М., 2011. С. 7.

171См., напр.: Шугрина Е.С. Публичные слушания и общественные обсуждения как инструмент выявления мнения населения по вопросам градостроительного развития // Градостроительное право. 2019. № 4. С. 32.

73

рекомендательный характер, «… что снижает правовой и политический ресурс данного института»172.

Вывод о том, что публичные слушания нельзя рассматривать в качестве одной из форм непосредственной демократии подтверждается и правовой позицией Конституционного Суда. В определении от 15 июля 2010 г. № 931-О-О

суд отметил, что, исходя из положений ст. 3 Конституции РФ и норм законодательства, публичные слушания, не являются формой осуществления власти населением173.

На рекомендательный характер публичных слушаний обращается внимание

ив судебной практике174. Например, в Астраханской области при объединении поселений были проведены публичные слушания, с участием 289 человек (из них 284 человека с правом голосования). Большинство участников высказалось против объединения (147 человек). По итогам публичных слушаний было принято решение о нецелесообразности инициативы преобразования муниципального образования. Однако решением представительного органа муниципального образования была одобрена инициатива о преобразовании муниципального образования. В апелляционном определении от 23 сентября 2015 г. Астраханский областной Суд обратил внимание, что результаты публичных слушаний имеют рекомендательный характер и не нарушает чьи-либо права и интересы, в том числе

изаявителя175.

Конституционно-правовые характеристики публичных слушаний были

раскрыты Конституционным Судом РФ в ряде решений. В частности, Суд отметил,

172Выдрин И.В. Указ. Соч. С. 56.

173По жалобе гражданки Андроновой Ольги Олеговны на нарушение ее конституционных прав положениями статей

39и 40 Градостроительного кодекса Российской Федерации, статьи 13 Закона Санкт-Петербурга "О градостроительной деятельности в Санкт-Петербурге", статей 7 и 8 Закона Санкт-Петербурга "О порядке организации и проведения публичных слушаний и информирования населения при осуществлении градостроительной деятельности в Санкт-Петербурге: определение Конституционного Суда РФ от 15 июля 2010 г. N 931-О-О [Электронный ресурс] // Доступ из СПС «КонсультантПлюс».

174См.: 1) Апелляционное определение Московского областного суда от 20 марта 2017 г. по делу № 33а-9443/2017 [Электронный ресурс] // Документ опубликован не был. Доступ из СПС «КонсультантПлюс». 2) Решение Саратовского областного суда от 29 августа 2017 г. по делу № 3а-67/2017 [Электронный ресурс] // Документ опубликован не был. Доступ из СПС «КонсультантПлюс». 3) Решение Одинцовского городского суда Московской области от 14.01.2019 по делу № 2а-959/2019 [Электронный ресурс] // ГАС «Правосудие».

175Апелляционное определение Астраханского областного суда от 23 сентября 2015 г. по делу № 33а-3248/2015 [Электронный ресурс] // Документ опубликован не был. Доступ из СПС «КонсультантПлюс».

74

что их целью является выявление коллективного мнения либо ясно выраженных расхождений во мнениях, имеющих коллективный, а не индивидуальный, характер. Законодатель предусмотрел перечень вопросов по которым проведение публичных слушаний является обязательным и не зависит от усмотрения органов публичной администрации и их должностных лиц. По мнению Конституционного Суда РФ, публичные слушания направлены на обеспечение открытого, независимого и свободного обсуждения общественно значимых проблем (вопросов), которые имеют существенное значение для граждан, проживающих на территории соответствующего публичного образования. Конечной целью данного обсуждения является «… выработка рекомендаций по общественно значимым вопросам либо получение общественной оценки правового акта. Соответственно, процесс принятия управленческих решений становится более открытым для граждан, и эта открытость обеспечивается принудительной силой закона, обязывающего органы власти проводить публичные слушания по определенным вопросам»176.

Федеральный закон № 131-ФЗ не устанавливает детально процедуру организации и проведения публичных слушаний, закрепляя только общие требования. Частью 4 ст. 28 Федерального закона № 131-ФЗ предусматривается, что указанные отношения регламентируются Уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования.

Институт общественных обсуждений вопросов градостроительной деятельности был введен в Федеральный закон № 131-ФЗ и ГрК РФ в декабре 2017

г177.

176По жалобе гражданки Андроновой Ольги Олеговны на нарушение ее конституционных прав положениями статей

39и 40 Градостроительного кодекса Российской Федерации, статьи 13 Закона Санкт-Петербурга "О градостроительной деятельности в Санкт-Петербурге", статей 7 и 8 Закона Санкт-Петербурга "О порядке организации и проведения публичных слушаний и информирования населения при осуществлении градостроительной деятельности в Санкт-Петербурге: определение Конституционного Суда РФ от 15 июля 2010 г. N 931-О-О [Электронный ресурс] // Документ опубликован не был. Доступ из СПС «КонсультантПлюс».

177О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации: федеральный закон от 29 декабря 2017 г. N 455-ФЗ // Российская газета. 2017. 31 дек.

75