Материал: КустовССДиссертацияПравонаустановлениесоставатерриториииграницм

отмечает, что вопросы градостроительной и землеустроительной деятельности должны решатся путем проведения местного референдума132.

Во-вторых, степень обязательности выявленного мнения населения муниципального образования для органов публичной власти при принятии соответствующих решений. Могут ли органы публичной власти принять соответствующие решение вразрез с выраженным мнением населения?

Применительно к праву на выражение мнения и его учет при принятии решений компетентными органами по вопросам муниципально-территориальных изменений степень обязательности различна. В соответствии со ст. 5 Европейской хартии местного самоуправления: «изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается только с учетом мнения населения соответствующих территорий, в том числе путем проведения референдума там, где это допускается законом»133.

Вч. 2 ст. 131 Конституции РФ степень обязательности выявленного мнения населения для органов публичной власти не определяется, она устанавливается действующим законодательством о местном самоуправлении.

Вст. 12, 13, 13.1, 13.2 Федерального закона № 131-ФЗ используются две формулировки, допускающие решение вопросов в сфере территориальной организации местного самоуправления «с согласия населения» либо «с учетом мнения населения».

По мнению Г.В. Трубилова, в Федеральном законе № 131-ФЗ формулировка «с учетом мнения населения» используется в узком и широком смыслах134.

Е.П. Забелина анализируя положения ст. 12, 13 Федерального закона № 131-

ФЗ отмечает, что законодатель в полной мере не разграничивает категории «мнение населения» и «согласие населения»135. По мнению автора, анализ данных

132Там же. С. 48.

133Европейская хартия местного самоуправления (совершено в Страсбурге 15 октября 1985 г.) // Собрание законодательства РФ.1998. N 36. Ст. 4466.

134Трубилов Г.В. Местное самоуправление в городах федерального значения: исключение, становящееся правилом // Конституционное и муниципальное право. 2016. № 10. С. 70.

135Забелина Е.П. Регулирование процесса преобразования муниципальных образований: состояние, перспективы совершенствования // Конституционное и муниципальное право. 2016. № 12. С. 74.

61

статей, позволяет говорить, что данные понятия используются как синонимы136. В итоге Е.П. Забелина указывает на различное этимологическое значение слов «согласие» и «мнение» отмечает, что «… мнением необязательно руководствоваться при решении каких-либо вопросов»137.

В первом случае, выраженное согласие населения имеет блокирующие значение и при неполучении такого согласия невозможно произвести изменения в территориальной организации местного самоуправления. Например, согласно ч. 5 ст. 13 Федерального закона № 131-ФЗ, при разделении поселения, влекущие образование двух и более поселений, требуется получение согласия населения каждого из образуемых поселений. В данном примере, в случае неполучения согласия населения одного из образуемого поселения разделение поселения невозможно. Данный вывод, также подтверждается и судебной практикой.

Например, в Воронежской области поселок Краснолесный был наделен статусом городского поселения, путем разделения муниципального образования город Воронеж. Верховный Суд РФ отметил следующие, что в случае преобразования муниципального образования в данном случае могло быть произведено только с согласия населения г. Воронежа и п. Краснолесный138.

Однако согласие населения не было получено.

Во втором случае, мнение населения муниципального образования имеет рекомендательное значение. Так, в апелляционном определении от 4 марта 2015 г. по делу № 33-3105/2015 Свердловский областной суд посчитал несостоятельной ссылку прокурора в апелляционном представлении на ч. 5 ст. 24 Федерального закона № 131-ФЗ, т.к. указанная норма не регламентирует данные правоотношения. Суд отметил, что заявителем смешиваются правовые понятия, которые невозможно рассматривать как тождественные, осуществление преобразования

136Там же. С. 74.

137Там же. С. 74.

138Определение Верховного Суда РФ от 20 апреля 2005 г. по делу № 14-Г05-5 [Электронный ресурс] // Документ опубликован не был. Доступ из СПС «КонсультантПлюс».

62

муниципального образования с согласия населения или с учетом мнения населения,

которое имеет рекомендательный характер139.

Анализ положений ГрК РФ позволяет говорить, что применительно к сфере территориального планирования и градостроительного зонирования муниципальных образований, степень обязательности выявленного мнения населения для органов местного самоуправления имеет неопределенный характер.

В частности, в ГрК РФ не закреплены критерии оценки выявленного мнения населения по проектам генерального плана и правил землепользования и застройки, документов о внесении в них изменений. Глава местной администрации,

согласно с ч. 9 ст. 28 ГрК РФ принимает решение (учитывая заключение о результатах общественных обсуждений или публичных слушаний) либо о согласии с проектом генерального плана и направляет его в представительный орган муниципального образования, либо об отклонении проекта генерального плана и о направлении его на доработку. Поэтому положения ГрК РФ, по мнению О.А.

Дементьевой, не гарантируют обязательности учета мнения населения140. Оценка результатов публичных слушаний отнесена к компетенции главы местной администрации.

Частью 13 ст. 24 ГрК РФ устанавливается, что представительный орган поселения, городского округа может принять решение об утверждение генерального плана либо об отклонении и направляет главе местной администрации на доработку, учитывая протокол общественных обсуждений или публичных слушаний по проекту генерального плана и заключение о результатах таких публичных слушаний или общественных обсуждений.

Согласно ч. 3 ст. 31 ГрК РФ подготовка проекта правил землепользования и застройки осуществляется в том числе, с учетом заключения о результатах

139 Апелляционное определение Свердловского областного суда от 4 марта 2015 г. по делу № 33-3105/2015 [Электронный ресурс] // Документ опубликован не был. Доступ из СПС «КонсультантПлюс».

140 Дементьева О.А. Градостроительная деятельность муниципальных образований: тенденции законодательного регулирования // Конституционное и муниципальное право. 2012. № 2. С. 58-66. Доступ из СПС «КонсультантПлюс». Абзац 96.

63

общественных обсуждений или публичных слушаний и предложений заинтересованных лиц.

Протокол общественных обсуждений или публичных слушаний и заключение о результатах общественных обсуждений или публичных слушаний является обязательным приложением к проекту правил землепользования и застройки (ч. 15 ст. 31 ГрК РФ). После представления проекта правил землепользования и застройки и обязательных приложений к нему главе местной администрации, он в течение 10 дней принимает одно из двух решений. Либо направляет данный проект в представительный орган местного самоуправления или принимает решение об отклонении проекта правил землепользования и застройки и направляет его на доработку.

Частью 2 ст. 32 ГрК РФ закрепляется, что после рассмотрения проекта правил землепользования и застройки и обязательных к нему приложений,

представительный орган, утверждает правила землепользования и застройки либо направляет данный проект главе местной администрации на доработку в соответствии с заключением о результатах общественных обсуждений или публичных слушаний по данному проекту.

Таким образом, органы местного самоуправления обязаны проводить публичные слушания или общественные обсуждения для учета мнения населения по вопросам градостроительной деятельности141. Протокол и заключение являются

141 Стоит отметить, что с учетом закрепленного в мае 2014 г. в Федеральном законе № 131-ФЗ механизма перераспределения полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъектов РФ, полномочия по организации и проведению публичных слушаний или общественных обсуждений по проектам градостроительных документов могут быть перераспределены в пользу органов государственной власти субъектов РФ. Например, в Архангельской области полномочия органов местного самоуправления поселений, городских округов (за исключением городских округов «Мирный» и «Новая Земля») по подготовке и утверждению проектов генеральных планов, правил землепользования и застройки, включая документы о внесении в них изменений, в том числе организация и проведение публичных слушаний или общественных обсуждений перераспределены в пользу министерства строительства и архитектуры Архангельской области. См.: 1) О реализации государственных полномочий Архангельской области в сфере правового регулирования организации и осуществления местного самоуправления: закон Архангельской области от 23 сентября 2004 г. № 259-внеоч.-ОЗ // Волна. 2004. 8 октября. 2) Об утверждении Положения об общественных обсуждениях, публичных слушаниях по проектам генеральных планов, проектам правил землепользования и застройки, проектам, предусматривающим внесение изменений в один из указанных утверждённых документов, на территориях муниципальных образований Архангельской области: постановление Правительства Архангельской области от 26 декабря 2018 г. № 615-пп // Официальный интернет-портал правовой информации. http://publication.pravo.gov.ru/Document/View/2900201901040001 (дата публикации: 04.01.2019).

Концептуальные проблемы института переопределения полномочий между органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления рассмотрены в работах С.Г. Соловьева. См.: 1) Соловьев С.Г.

64

обязательными приложениями к проекту генерального плана или проекту правил землепользования и застройки. Нарушение процедуры подготовки и утверждения проекта генерального плана, правил землепользования и застройки, а также проектов документов, предусматривающих внесение в них изменение органами местного самоуправления, в части нарушения порядка проведения общественных обсуждений или публичных слушаний является основанием для признания судом указанных документов недействующими полностью или в части в порядке административного судопроизводства142. Анализ материалов судебной практики позволяет говорить, что такие нарушения могут выражаться в следующем:

1)не проведение публичных слушаний по проекту генерального плана поселения143;

2)не предоставление в полном объеме на публичные слушания картографических материалов проекта генерального плана, нарушение сроков проведения публичных слушаний, установленных ГрК РФ144;

3)нарушение сроков продолжительности проведения публичных слушаний

инарушение срока назначения публичных слушаний по проекту документа о внесении изменений в правила землепользования и застройки145;

4)проведение публичных слушаний по проекту документа о внесении изменений в правила землепользования и застройки только в одном населенном пункте входящим в состав муниципального образования146.

Институт перераспределения полномочий – конец российского самоуправленческого фундаментализма // Российский журнал правовых исследований. 2017. Т. 4. № 2 (11). С. 28-34. 2) Соловьев С.Г. Институт перераспределения полномочий: «дерзость надежды» или конец российский самоуправленческих иллюзий // Местное право. 2016. № 1. С. 23-30.

142См.: 1) Апелляционное определение Верховного Суда РФ от 13 февраля 2019 г. по делу № 85-АПГ18-13 // Официальный сайт Верховного Суда РФ. URL: http://vsrf.ru/stor_pdf.php?id=1750374 (дата обращения: 04.03.2019). 2) Определение Верховного Суда РФ от 7 февраля 2019 г. по делу № 44-АПГ18-37 // Официальный сайт Верховного Суда РФ. URL: http://vsrf.ru/stor_pdf.php?id=1752582 (дата обращения: 04.03.2019).

143Апелляционное определение Верховного Суда РФ от 24 января 2018 г. по делу № 53-АПГ17-46 // Официальный сайт Верховного Суда РФ. URL: http://vsrf.ru/stor_pdf.php?id=1624070 (дата обращения: 04.03.2019).

144Апелляционное определение Верховного Суда РФ от 21 июня 2018 г. по делу № 4-АПГ18-8 // Официальный сайт Верховного Суда РФ. URL: http://vsrf.ru/stor_pdf.php?id=1664966 (дата обращения: 03.03.2019).

145Апелляционное определение Верховного Суда РФ от 27 июля 2016 г. по делу № 89-АПГ16-5 // Официальный сайт Верховного Суда РФ. URL: http://vsrf.ru/stor_pdf.php?id=1475212 (дата обращения: 04.03.2019).

146Апелляционное определение Верховного Суда РФ от 12 апреля 2018 г. по делу № 35-АПГ18-4 // Официальный сайт Верховного Суда РФ. URL: http://vsrf.ru/stor_pdf.php?id=1647290 (дата обращения: 03.03.2019).

65