Материал: КустовССДиссертацияПравонаустановлениесоставатерриториииграницм

Территориальный принцип предполагает организацию местного самоуправления без привязки к естественному расселению людей.

Построение территориальной организации местного самоуправления должно основываться на сочетании поселенческого и территориального принципов. Однако анализ последних изменений, внесенных в Федеральный закон № 131-ФЗ, касающихся изменений правового статуса городских округов и практика укрупнения муниципальных образований свидетельствует об отсутствии должно баланса между поселенческим и территориальным принципами. Практика преобразования муниципальных районов в городские округа, позволяет говорить, что зачастую местные интересы населения муниципального образования не учитываются при производстве подобных преобразований.

Местный интерес оказывает влияние на определение формы учета мнения / получения согласия населения муниципального образования при производстве муниципально-территориальных изменений. Форма учета мнения населения / получения согласия должна определяться, в зависимости от критерия важности (существенности) муниципально-территориального изменения, т.е. на насколько то или иное изменение затрагивает интересы большинства населения муниципального образования. Конституционный Суд РФ ссылался на указанный критерий в своих решениях104.

В некоторых случаях, как отмечалось ранее, субъектом права на установление состава территории и границ муниципального образования является население населенного пункта, т.к. муниципальное образование ещё не образовано. В случае выступления с инициативой о создании вновь образованных поселений на межселенных территориях субъектом выступает население населенного пункта.

Согласно ч. 1 ст. 13.2 Федерального закона № 131-ФЗ инициатива населения населенного пункта при создании вновь образованных поселений на межселенных территориях выдвигается сходе граждан, которые проживают в населенном пункте.

104 По жалобе гражданина Севашева Александра Васильевича на нарушение его конституционных прав частью 4 статьи 12 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»: определение Конституционного Суда РФ от 6 марта 2008 г. N 214-О-П // Вестник Конституционного Cуда РФ. 2008. № 5.

51

В данном случае с инициативой выступает население населенного пункта, субъект фактический, который еще официально не признан, но и выступающий с инициативой, чтобы получить этот статус. Следовательно, населением населенного пункта могут быть реализованы лишь некоторые права. Население населенного пункта приобретает общую правосубъектность в муниципальных правоотношениях, связанную с решением вопросов местного значения, только после образования муниципального образования.

В науке муниципального права наряду с категорией «население муниципального образования» при характеристике основного субъекта в системе местного самоуправления используется категория «местное сообщество». По словам Е.В. Гриценко население представляет собой некую социально-

территориальную общность. Поэтому, по мнению автора, для разграничения категории «население» в данном значении «… от простой совокупности граждан,

проживающих на определенной территории, в научный оборот были введены термины «территориальный коллектив», «местное сообщество»105.

Возможно ли рассматривать местное сообщество в качестве субъекта права на установление состава территории и границ муниципального образования.

Рассмотрим действующие законодательство, практику Конституционного Суда РФ

ипоходы, которые сформировались в науке муниципального права.

Вдействующем законодательстве о местном самоуправлении местное сообщество не признается в качестве субъекта местного самоуправления и участника муниципальных правоотношений, связанных с процедурами установления и изменения территориальной организации местного самоуправления. В законодательстве используется термин «население муниципального образования».

Врешениях Конституционного Суда РФ термин «местное сообщество»

встречается довольно часто и рассматривается как категория близкая или

тождественная понятию «население муниципального образования». В своей

105 Гриценко Е.В. Указ. Соч. С. 318.

52

практике Конституционный Суд РФ использует ряд категорий, таких как: «местное сообщество»106, «городское сообщество»107, «муниципальное сообщество». Например, в определении от 29 мая 2015 г. № 2002-О Конституционный Суд РФ обратил внимание, что отдельный гражданин не может обращаться в Суд с жалобой в целях защиты всеобщих интересов населения муниципального образования на основании того, что он проживает на территории г. Челябинска и принадлежит поэтому к соответствующему городскому сообществу.

Категория «местное сообщество» исследуется в как в социологии108, так и в науке конституционного и муниципального права.

В науке муниципального права сформировалось несколько основных подходов к исследованию концепции «местного сообщества» и соотношению категорий «население муниципального образования» и «местное сообщество».

106См.: 1) Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданки Бобровой Натальи Алексеевны и Самарского областного отделения политической партии «Коммунистическая партия Российской Федерации» на нарушение конституционных прав и свобод подпунктом «а» пункта 17 и подпунктом «г» пункта 18 статьи 2 Федерального закона от 27 мая 2014 года № 136-ФЗ «О внесении изменений в статью 26.3 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»: определение Конституционного Суда РФ от 29 сентября 2015 г. № 2003- О [Электронный ресурс] // Документ опубликован не был. Доступ из СПС «КонсультантПлюс». 2) Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы граждан Гурмана Юрия Альбертовича, Гуцуляка Николая Владимировича и Сулейманова Зайнуллы Галиуллиновича на нарушение их конституционных прав отдельными положениями Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и статьи 2 Закона Челябинской области «О некоторых вопросах правового регулирования организации местного самоуправления в Челябинской области»: определение Конституционного Суда РФ от 6 октября 2015 г. № 2004-О- О [Электронный ресурс] // Документ опубликован не был. Доступ из СПС «КонсультантПлюс».

107Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Вахрушева Станислава Юрьевича на нарушение его конституционных прав положением части 7.1 статьи 13 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», а также законами Челябинской области «Об осуществлении местного самоуправления в Челябинском городском округе" и "О статусе и границах Челябинского городского округа и внутригородских районов в его составе»: определение Конституционного Суда от 29 сентября 2015 г. № 2002-О // Вестник Конституционного Суда РФ. 2016. № 1.

108Шпигунова Ю.М. Ареал местных сообществ как социологическая категория // Развитие территорий. 2015. № 3. С. 23.

53

Категория «местное сообщество» исследовалась в работах: Н.С. Бондаря, О.И. Баженовой109, Е.В. Гурнак, Е.В. Гриценко, Н.В. Джагарян110, А.В.

Новокрещенова, С.В. Крамаренко, М.М. Курачая111, Д.Б. Сергеева112 и др.

По мнению Н.С. Бондаря в местном самоуправлении существует двухуровневая система первичных субъектов, которыми выступают: местное сообщество и личность113. Н.С. Бондарь относит местное сообщество к числу первичных групп. По мнению автора, между людьми связи и взаимозависимости строятся на основе территориального принципа, что является спецификой местного сообщества114. Н.С. Бондарь указывает на необходимость закрепления в федеральном законодательстве категории «местное сообщество»115.

С.В. Крамаренко относит местное сообщество к числу социальных групп,

которой присущи ряд особенностей, среди них: 1) муниципальный интерес; 2)

социальная группа (общность) людей; 3) территория местного сообщества; 4)

диалектическая обусловленная упорядоченность отношений116. С.В. Крамаренко в итоге приходит к выводу о необходимости закрепления в федеральном законодательстве юридической конструкции «местное сообщество»117.

Другой подход представлен в трудах И.В. Бабичева118. Население муниципальное образование И.В. Бабичевым рассматривается в качестве разновидности территориального публичного коллектива имеющего сложную структуру. По мнению ученого, население муниципального образования включает

109Баженова О.И. О назначении понятия «местное сообщество» при реализации гражданами права на местное самоуправление в Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2008. № 7. С. 31-35.

110Джагарян Н.В. Муниципальное представительная демократия в России: конституционно-институциональные аспекты. – Ростов н/Д: Изд-во ЮФУ, 2010. С. 24.

111Курачая М.М. Местное сообщество как основа объединения граждан // Конституционное и муниципальное право. 2007. № 4. С. 24-29.

112Сергеев Д.Б. Муниципальное образование как форма легитимизации местного сообщества // Ленинградский юридический журнал. 2011. № 2 (44). С. 4-10.

113Бондарь Н.С. Указ. Соч. С. 95.

114Там же. С. 89.

115Там же. С. 91.

116Там же. С. 114-116.

117Там же. С. 117.

118См.: 1) Бабичев И.В. К вопросу о территориальном устройстве местного самоуправления // Конституционное и муниципальное право. 2014. N 3. С. 66-72. 2) Бабичев И.В., Решетников О.В. Местные сообщества как одна из основ и адресатов гражданской институциональной модернизации в современной России // Местное право. 2019. № 2. С.

3-14.

54

в себя местные сообщества и граждан, которые могут не входить в состав местного сообщества119.

Местное сообщество, автор рассматривает, в качестве организованных внутримуниципальных социальных групп, которые имеют общую цель(цели)

связанную с решением вопросов местного самоуправления120. И.В. Бабичев выделяет два вида локальных местных сообществ – территориальные и функциональные121.

Получается в работах И.В. Бабичева категории «население муниципального образования» и «местное сообщество» не рассматриваются как тождественные,

местные сообщества наряду с гражданами, входят в структуру населения муниципального образования как территориального публичного коллектива.

Таким образом, подводя итоги можно сделать следующие выводы:

1) Население муниципального образования в действующем законодательстве о местном самоуправлении рассматривается в качестве одного из участников муниципальных правоотношений связанных с производством муниципально-территориальных изменений. В градостроительном законодательстве население муниципального образования непосредственно не относится к числу субъектов градостроительных отношений. Однако в градостроительном законодательстве закрепляется необходимость обязательного проведения публичных слушаний или общественных обсуждений по проектам градостроительных документов с участием: 1) граждан, которые постоянно проживают на территории в отношении, которой подготавливается проект; 2)

правообладателей земельных участков, объектов капитального строительства и помещений, являющихся частью указанных объектов капитального строительства,

которые находятся в границах соответствующей территории.

119См.: 1) Бабичев И.В. Указ. Соч. С. 103. 2) Бабичев И.В., Решетников О.В. Местные сообщества как одна из основ и адресатов гражданской институциональной модернизации в современной России // Местное право. 2019. № 2. С.

120Там же. С. 117.

121Бабичев И.В. К вопросу о территориальном устройстве местного самоуправления // Конституционное и муниципальное право. 2014. № 3. С. 69.

55