Материал: КустовССДиссертацияПравонаустановлениесоставатерриториииграницм

Инициатива населения об упразднении поселения либо создании вновь образованного поселения на межселенных территориях оформляется решением об упразднении поселения, которое принимается на сходе граждан.

В научной литературе отмечается, что процедура выдвижения инициативы населения о производстве муниципально-территориальных изменений довольно сложная и ставит в неравные условия население наряду с другими субъектами, имеющими возможность инициировать муниципально-территориальные изменения. Е.П. Забелина оценивая положения ст. 13 Федерального закона № 131-

ФЗ о порядке выдвижения инициативы населения о преобразовании муниципальных образований приходит к выводу, что процедура проведения местного референдума сложная и финансово затратная. Поэтому граждане при реализации инициативы от имени населения муниципального образования, находятся в неравных условиях по сравнению с органами публичной администрации, что в конечном итоге уменьшает уровень их активности300.

В зависимости от формы учета мнения населения / получения согласия населения, муниципально-территориальные изменения делятся: 1) муниципально-

территориальные изменения, осуществляемые с согласия населения выраженного путем голосования, предусмотренного ч. 3 ст. 24 Федерального закона № 131-ФЗ либо на сходе граждан предусмотренным ст. 25.1 Федерального закона № 131-ФЗ; 2) муниципально-территориальные изменения производимые с согласия населения выраженного представительным органом муниципального образования; 3) муниципально-территориальные изменения осуществляемые с учетом мнения населения выраженного представительным органом муниципального образования; 4) муниципально-территориальные изменения производимые с учетом мнения населения, форма которого определяется уставом муниципального образования; 5) муниципально-территориальные изменения производимые с согласия населения, форма которого определяется уставом муниципального образования; 6) муниципально-территориальные изменения производимые с учетом мнения

300 Забелина Е.П. Регулирование процесса преобразования муниципальных образований: состояние, перспективы совершенствования // Конституционное и муниципальное право. 2016. № 12. С. 73.

116

населения, форма которого определяется уставом муниципального образования и законом субъекта РФ.

Процедуры преобразования муниципальных образований могут быть классифицированы по нескольким критериям.

В части 8 ст. 13 Федерального закона № 131-ФЗ все процедуры преобразования муниципальных образований дифференцируются в зависимости от того влечет ли преобразование муниципального образования создание вновь образованного муниципального образования. Поэтому на основе данного критерия можно выделить две группы преобразований муниципальных образований. Первая группа включается в себя, преобразования муниципальных образований, влекущее создание вновь образованных муниципальных образований. Федеральный закон №

131-ФЗ в данную группу включает восемь видов преобразований: 1) объединение двух и более поселений, не влекущее изменения границ иных муниципальных образований; 2) Объединение всех поселений, входящих в состав муниципального района, с образованием вновь образованного муниципального образования, наделенного статусом муниципального округа; 3) объединение двух и более внутригородских районов, не влекущее изменения границ иных муниципальных образований;4) объединение двух и более муниципальных районов, не влекущее изменения границ иных муниципальных образований; 5) Объединение городских округов, объединение городского округа с муниципальным округом; 6) разделение поселения, влекущее образование двух и более поселений; 7) разделение муниципального района; 8) разделение внутригородского района, влекущее образование двух и более внутригородских районов; 9) разделение муниципального или городского округа, влекущее образование двух и более муниципальных или городских округов.

В случае преобразования муниципального образования, влекущее создание вновь образованного муниципального образования, в соответствии с ч. 5 ст. 34 Федерального закона № 131-ФЗ, структура органов местного самоуправления образованного муниципального образования может быть определена на местном референдуме или представительным органом.

117

Однако в Федеральном законе № 131-ФЗ не во всех случаях, выдерживается разделение видов преобразований муниципальных образований, в зависимости влечет ли преобразование создание вновь образованного муниципального образования и возможность определения структуры органов местного самоуправления на местном референдуме. Например, частью 5.1 ст. 34 Федерального закона № 131-ФЗ устанавливается, что в случае преобразования городского округа в городской округа с внутригородским делением либо в случае создания внутригородского района, а также городской округа с внутригородским делением в городской округ не применяются положения ч. 5 ст. 34 Федерального закона № 131-Ф о возможности определения структуры органов местного самоуправления вновь образованных внутригородских районов населением на местном референдуме.

Е.С. Шугрина комментируя данные законоположения, приходит к выводу, что нарушается принцип равенства прав жителей однотипных муниципальных образований301.

Представляется, что исключение возможности определения структуры органов местного самоуправления на местном референдуме в данном случае можно рассматривать в определенной степени, как нарушение логики Федерального закона № 131-ФЗ. Федеральное законодательство предусматривает возможность проведения местного референдума о возможности определения структуры органов местного самоуправления, только в случае создания вновь образованных муниципальных образований (т.е. создание поселения на межселенной территории либо в случае преобразования муниципального образования, влекущие создание вновь образованного муниципального образования). При наделении городского округа статусом городского округа с внутригородским делением, происходит образование внутригородских районов, т.е. создание вновь образованных муниципальных образований. Видится, что подобный подход федерального законодателя является спорным и можно рассматривать как не соразмерное

301 Шугрина Е.С. Новый этап реформирования местного самоуправления: будут ли обращения в Конституционный Суд? // Журнал конституционного правосудия. 2015. № 1. С. 25-31.

118

ограничение права населения на определение структуры органов местного самоуправления.

Кроме того, в случае выделения внутригородского района из городского округа с внутригородским делением и наделение внутригородского района статусом городского или сельского поселения, также не рассматривается в качестве образования вновь образованного муниципального образования.

Вторую группу, составляют преобразования муниципальных образований, не влекущее создание вновь образованных муниципальных образований.

В зависимости от того происходит ли изменение правового статуса муниципального образования в результате преобразования, все процедуры преобразования подразделяются на три группы.

Первую группу включают преобразования муниципальных образований,

которые влекут изменение правового статуса преобразуемого муниципального образования. В данную группу входят следующие процедуры: 1) изменение статуса сельского поселения в связи с наделением его статусом городского поселения; 2)

изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом сельского поселения; 3) изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа либо лишением его такого статуса; 4)

изменение статуса муниципального округа в связи с наделением его статусом городского округа; 5) изменение статуса городского округа в связи с наделением его статусом муниципального округа.

Вторую группу образуют преобразования муниципальных образований,

которые не влекут изменения правового статуса преобразуемого муниципального образования. Среди них: 1) разделение внутригородского района, влекущее образование двух и более внутригородских районов; 2) разделение муниципального района; 3) разделение поселения, влекущее образование двух и более поселений; 4) объединение двух и более муниципальных районов, не влекущее изменения границ иных муниципальных образований; 5) объединение двух и более внутригородских районов; 6) объединение двух и более поселений; 7)

объединение городских округов; 8) разделение муниципального или городского

119

округа, влекущее образование двух и более городских или муниципальных округов.

Третью группу составляют комбинированные виды преобразований муниципальных образований: 1) выделение внутригородского района из городского округа с внутригородским делением и наделение его статусом городского или сельского поселения; 2) присоединение поселения к городскому округу с внутригородским делением; 3) объединение всех поселений, входящих в состав муниципального района, с городским округом; 4) объединение поселения с городским округом; 5) Объединение всех поселений, входящих в состав муниципального района, с образованием вновь образованного муниципального образования, наделенного статусом муниципального округа; 6) объединение городского округа с муниципальным округом. Также к данной группе преобразований следует отнести изменение статуса городского округа в связи с наделением его статусом городского округа с внутригородским делением либо лишением его такого статуса. Поскольку данный вид преобразования сочетает в себе две процедуры: во-первых, изменение правового статуса муниципального образования; во-вторых, создание внутригородских районов, т.е. образование территорий, на которых будет осуществляться местное самоуправление. Согласно ст. 2 Федерального закона № 131-ФЗ критерии для деления городского округа с внутригородским делением на внутригородские районы закрепляются законами субъектов РФ и уставом муниципального образования.

Анализ положений федерального законодательства, регламентирующего производство муниципально-территориальных изменений и практика его применения, позволяет вывить некоторые проблемы.

Во-первых, в положениях гл. 2 Федерального закона № 131-ФЗ при определении формы учета мнения населения / получения согласия населения при производстве муниципально-территориальных изменений не учитывается критерий важности муниципально-территориального изменения, т.е. при определении формы учета мнения населения необходимо учитывать насколько муниципально-территориальное изменение затрагивает интересы большинства

120