Материал: КустовССДиссертацияПравонаустановлениесоставатерриториииграницм

Федеральный закон № 131-ФЗ (в редакции от 1 июля 2021 г.) предусматривает необходимость в 19 случаях получать согласие населения муниципального образования при производстве муниципально-территориальных изменений. В трех случаях, согласие населения, выражается посредством голосования, предусмотренного ч. 3 ст. 24 Федерального закона № 131-ФЗ или на сходах граждан. В четырнадцати случаях, согласие населения выражается представительными органами местного самоуправления; в двух случаях, форма выражения согласия населения определяется уставами муниципальных образований (ч. 6.2, 6.3 ст. 13 Федерального закона № 131-ФЗ).

Следовательно, можно говорить, что вносимые изменения в Федеральный закон № 131-ФЗ, предусматривающие, выражение согласия населения представительными органами муниципальных образований, приводят к смешиванию правовых понятий «согласие население» и «мнение населения» используемых в главе 2 Федерального закона № 131-ФЗ317. Поэтому такое законодательное регулирование следует рассматривать в качестве отступлений от одного из концептуальных положений Федерального закона № 131-ФЗ в первоначальной редакции при регулировании производства муниципально-

территориальных изменений.

По мнению Д.С. Панова в данном случае выражение согласия населения в форме решения представительного органа муниципального образования, вызывает сомнение получение именно согласия населения, а не органов местного самоуправления318.

Кроме того, такое законодательное регулирование не учитывает правовую позицию Конституционного Суда РФ. Суд в определении от 6 марта 2008 г. № 214-

О-П. По мнению Суда, представительный орган муниципального образования,

трансформациям, а затем постепенно применительно к большинству из них была заменена решением представительного органа». См.: Васильев В.И. Еще раз о территориальных уровнях местного самоуправления // Журнал российского права. 2018. № 1. С. 114.

317 Об изменении концептуальных основ регулирования общественных отношений в данной сфере отмечает и профессор Т.М. Бялкина. См.: Бялкина Т.М. О некоторых вопросах реализации конституционного права граждан на осуществление местного самоуправления // Конституционализм и государствоведение. 2019. № 2 (14). С. 40.

318 Панов Д.С. Проблемы учета мнения населения при принятии решений об изменении территориального статуса муниципального образования (правовые аспекты) // Государственная власть и местное самоуправление. 2018. № 3. С. 51. DOI: 10.18672/1813-1247-2018-3-50-55.

126

может выступать от имени населения муниципального образования выступать, в случае производства муниципально-территориальных изменений, которые напрямую не затрагивающего интересы большинства населения муниципального образования.

Так, в случае, объединения всех поселений, входящих в состав муниципального района с городским округом и упразднения муниципального района (ч. 3.1 ст. 13 Федерального закона № 131-ФЗ), согласие населения преобразуемых муниципальных образований выражается представительными органами данных муниципальных образований. Участие местного населения огранивается в производстве указанных преобразований обязательным проведением публичных слушаний в соответствии с п. 4 ч. 3 ст. 28 Федерального закона № 131-ФЗ. Следует согласиться с позицией А.Н. Костюкова, что в данном случае «согласие гражданина подменяется согласием представительных органов объединяемых муниципальных образований, интересы которых зачастую не вполне совпадают с интересами населения»319.

Во-вторых, в Федеральном законе № 131-ФЗ не предусмотрены некоторые виды муниципально-территориальных изменений, которые могут быть произведены на практике320. По словам Е.С. Шугриной, не для всех видов муниципальных образований закрепляется возможность их преобразования в форме изменения правового статуса. Например, не предусмотрена процедура преобразования городского округа в муниципальный район321.

В частности, возникает вопрос: является ли перечень преобразований муниципальных образований, закрепленный в ст. 13 Федерального закона № 131-

ФЗ закрытым?

319Костюков А.Н. Исчезающие народовластие… // Конституционное и муниципальное право. 2017. № 8. С. 64.

320См.: 1) Комментарий к ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» / под ред. Бабичева И.В., Шугриной Е.С. – М.: Юр. Норма, НИЦ ИНФРА-М, 2015. С. 85. 2) Нарутто С.В., Шугрина Е.С., Исаева И.А., Алебастрова И.А. Территория в публичном праве: монография. – М.: Норма: НИЦ ИНФРА-М, 2013. С. 253. 3) Лексин И.В. Территориальное устройство России: Конституционно-правовые проблемы.

– М.: ЛЕНАНД, 2014. С. 299. 4) Максимов А.Н. Территориальная организация местного самоуправления в России: проблемы совершенствования правового регулирования: автореф. дис. …канд. юрид. наук. – М., 2010. С.24-25.

321Шугрина Е.С. Особенности правового статуса разных видов муниципальных образований // Lex Russica. 2017. №

2(123). С. 19.

127

По мнению Е.С. Шугриной, Р.В. Петухова перечень видов преобразований, предусмотренных ст. 13 Федерального закона № 131-ФЗ является закрытым322.

А.Н. Максимов комментируя положения ст. 13 Федерального закона № 131-

ФЗ приходит к выводу, что, руководствуясь принципом публичного права о запрете того, что запрещено законом, неправомерно осуществлять те виды муниципально-

территориальных изменений, которые не предусмотрены Федеральным законом №

131-ФЗ323.

О.А. Ежукова считает, что в ст. 13 Федерального закона № 131-ФЗ перечень видов преобразований муниципальных образований определен исчерпывающим образом324.

Представляется, что перечень видов изменений в территориальной организации местного самоуправления является закрытым, субъекты РФ не вправе его расширять и осуществлять те виды муниципально-территориальных изменений, которые прямо не предусмотрены в Федеральном законе № 131-ФЗ. Данный вывод следует из анализа положений Федерального закона № 131-ФЗ, в котором установлено разграничение полномочий между федеральными и региональными органами государственной власти при осуществлении правового регулирования в сфере местного самоуправления. В ч. 1 ст. 6 Федерального закона № 131-ФЗ установлено, что к полномочиям органов государственной власти субъектов РФ относится: правовое регулирование вопросов организации местного самоуправления в субъектах РФ в случае и в порядке, установленном Федеральным законом № 131-ФЗ. Анализ положений главы 2 Федерального закона № 131-ФЗ позволяет говорить, что субъектам РФ предоставляется только ряд полномочий при регулировании вопросов в сфере территориальной организации местного самоуправления325.

322Шугрина Е.С., Петухов Р.В. Об особенностях изменения территориальных основ местного самоуправления в Московской области на примере Шаховского района // Государственная власть и местное самоуправление. 2017. №

2.С. 43.

323Комментарий к ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» / под ред. Бабичева И.В., Шугриной Е.С. – М.: Юр. Норма, НИЦ ИНФРА-М, 2015. С. 86.

324Ежукова О.А. Некоторые тенденции в правовом регулировании организации местного самоуправления в Москве // Конституционное и муниципальное право. 2015. № 5. С. 76.

325Например, законами субъектов РФ муниципальное образование наделяется статусом городского, сельского поселения, муниципального района, городского, муниципального округа, городского округа с внутригородским

128

Наиболее значимым изменением в территориальной организации местного самоуправления в последние годы, которое не предусмотрено Федеральным законом № 131-ФЗ является преобразование муниципальных районов в городские округа326. В 2017 г. – в начале 2018 г. согласно данным Министерства юстиции России подобные преобразования осуществлялись Московской области, Тверской области, Нижегородской области, Сахалинской области, Калининградской области и Ставропольском крае327.

Например, в Московской области в период с 2016 по 2017 г. подобные изменения осуществлялись несколькими этапами. В Зарайском, Красногорском, Луховицком, Люберецком, Рузском, Павло-Пасадском муниципальных районах в декабре 2016 г. и январе 2017 г. были созданы городские округа на их базе. В апреле 2017 г. на базе Истринского и Шатурского муниципальных районов были образованы городские округа, а также произошло объединение территории городского округа Коломна и Коломенского муниципального района328.

Исследование практики субъектов РФ позволяет выделить два способа преобразования муниципальных районов в городские округа329:

делением, внутригородского района, внутригородской территории городов федерального значения; в некоторых случаях, установление формы учета мнения населения при производстве отдельных видов муниципальнотерриториальных изменений и др.

326 Приложение № 1. Динамика муниципально-территориальных изменений за период с 2014 по 2020 г.

См.: 1) Информационно-аналитические материалы о развитии системы местного самоуправления в Российской Федерации (данные за 2016 г. – начало 2017 г.) // URL: http://minjust.ru/ru/press/news/monitoring-razvitiya-sistemy- mestnogo-samoupravleniya (дата обращения: 24.01.2018). 2) Информационно-аналитические материалы о развитии системы местного самоуправления в Российской Федерации (данные за 2015 г. – начало 2016 г.) // URL: http://minjust.ru/ru/press/news/monitoring-razvitiya-sistemy-mestnogo-samoupravleniya (дата обращения: 24.01.2018). 3) Доклад Общероссийского конгресса муниципальных образований «О состоянии местного самоуправления, перспективах его развития и предложения по совершенствованию организации местного самоуправления в Российской Федерации в 2018 году». М., 2019. С. 92-97. 4) Местное самоуправление в Российской Федерации перед лицом современных вызовов: монография / под общей ред. В.Ю. Картухина и Э. Маркварта. – Владимир: Владимирский филиал РАНХиГС, 2019. С. 72-73.

327 Информационно-аналитические материалы о развитии системы местного самоуправления в Российской Федерации (данные за 2017 г. – начало 2018 г.) // URL: http://minjust.ru/ru/press/news/monitoring-razvitiya-sistemy- mestnogo-samoupravleniya (дата обращения: 20.09.2018).

328 Информационно-аналитические материалы о развитии системы местного самоуправления в Российской Федерации (данные за 2016 г. – начало 2017 г.) // URL: http://minjust.ru/ru/press/news/monitoring-razvitiya-sistemy- mestnogo-samoupravleniya (дата обращения: 24.01.2018).

329 Худолей Д.М., Худолей К.М. Муниципальный район или городской округ? // Российский юридический журнал. 2015. № 5. С. 41-42.

129

1)объединение всех поселений, входящих в состав муниципального района

сгородским округом и упразднение муниципального района (законодательно был закреплен Федеральным законом от 3 апреля 2017 г. № 62-ФЗ330);

2)объединение всех поселений, входящих в состав муниципального района

сгородским округом с упразднением муниципального района.

Федеральным законом № 62-ФЗ законодательно был закреплен только один из способов преобразования муниципальных районов в городские округа, которые слоились в практике субъектов РФ.

Второй способ преобразования муниципальных районов в городские округа остается полностью не урегулированным Федеральным законом № 131-ФЗ. Именно данный способ является наиболее распространённым в практике субъектов РФ. По данным Министерства юстиции России в 2018 г. в Белгородской области было произведено 6 таких преобразований, в Московской области – 5, Пермском крае – 6, Калининградской области – 2, Кировской области – 2, Тюменской области -1, Тверской области – 2331.

В 2017 г. в Московской области было осуществлено 11 таких преобразований, в Тверской области – 1, Ставропольском крае – 8, Нижегородской области – 1, Сахалинской области – 1 по данным Росстата332.

Указанный способ преобразования, представляет собой одновременную комбинацию нескольких видов преобразований муниципальных образований, предусмотренных и непредусмотренных Федеральным законом № 131-ФЗ. Так, Е.С. Шугрина, Р.В. Петухов анализируя процедуру образования городского округа на базе Шаховского муниципального района Московской области, приходят к выводу, что были произведены несколько процедур с нарушением требований

330О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»: федеральный закон от 3 апреля 2017 г. № 62-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 2017. № 15 (Часть I). Ст. 2137.

331Информационно-аналитические материалы о состоянии и основных направлениях развития местного самоуправления в Российской Федерации (данные за 2018 г. – начало 2019 г.)// URL: https://minjust.ru/razvitie- federativnyh-otnosheniy-i-mestnogo-samoupravleniya/doklad-o-sostoyanii-i-osnovnyh (дата обращения: 20.11.2019).

332Численность населения Российской Федерации по муниципальным образованиям на 1 января 2018 г. // Официальный сайт Федеральный службы государственной статистики. Режим доступа:http://www.gks.ru/wps/wcm/connect/rosstat_main/rosstat/ru/statistics/publications/catalog/afc8ea004d56a39ab25 1f2bafc3a6fce (дата обращения: 14.11.2018).

130