Материал: КустовССДиссертацияПравонаустановлениесоставатерриториииграницм

населения муниципального образования. Как отмечалось ранее, в основе права на установление состава территории и границ муниципального образования лежит и опосредуется им местный интерес. Сфера распространения местных интересов, определяется границами муниципального образования. Поэтому при формировании муниципальных образований на первичном (поселенческом) уровне должна учитываться сфера распространения интересов населения и границами муниципального образования должна быть охвачена вся совокупность лиц, объединенных едиными местными интересами. На данный критерий при регулировании форм учета мнения населения муниципального образования обращал внимание Конституционный Суд РФ в своей практике.

В научной литературе также обращалось внимание на данное обстоятельство302. Л.А. Шарнина отмечает, что «для выявления мнения населения должны применяться только такие формы, которые адекватно отражают мнение населения …»303.

Конституционный Суд РФ в определении от 6 марта 2008 г. № 214-О-П

отметил, что законодатель обязан обеспечить выявление достоверного мнения, при этом он может закрепить дифференцированный порядок учета мнения в отношении объективно различных по своей социально-правовой природе и последствиям муниципально-территориальным изменениям304. Судом были сформулированы критерии выбора формы учета мнения населения, которыми необходимо руководствоваться законодателю. Ключевым критерием является, критерий важности (существенности) муниципально-территориального изменения (т.е. изменение затрагивает интересы большинства населения муниципального образования). Однако не во всех случаях данный критерий учитывается в Федеральном законе № 131-ФЗ.

302См.: 1) Гриценко Е.В. В поисках утраченных идеалов: Российская муниципальная реформа и опыт Германии // Сравнительное конституционное обозрение. 2014. № 6 (103). С. 17-43. 2) Баженова О.И. Муниципальное образование как субъект права. – М.: Изд-во Московского университета, 2010. Доступ из СПС «КонсультантПлюс». Абзац 1429-1431.

303Шарнина Л.А. Указ. Соч. С. 122.

304Определение Конституционного Суда от 6 марта 2008 г. № 214-О-П // Вестник Конституционного Суда РФ. 2008. № 5.

121

Например, согласно части 7.1 ст. 13 Федерального закона № 131-ФЗ, наделение или лишение городского округа статусом городского округа с внутригородским делением осуществляется законом субъекта РФ с учетом мнения населения. Форма учета мнения населения городского округа определяется Уставом муниципального образования и законом субъекта РФ.

В некоторых регионах были приняты такие законы. Проведение публичных слушаний закрепляется в Ульяновской области305и Республике Дагестан306. В законе Свердловской области предусмотрены три формы учета мнения населения, среди них: 1) народные слушания; 2) публичные консультации; 3) социологические исследования307.

Мнение населения городского округа выражается представительным органом с учетом результатов публичных слушаний в Республике Татарстан308. В Астраханской области мнение населения выражается представительным органом городского округа309. В Ростовской области с учетом мнения населения, выраженного представительным органом городского округа. При этом мнение населения выражается путем проведения публичных слушаний310.

В данном случае, итоги выявленного мнения населения имеют рекомендательный характер. Представляется, что такой подход приведет к несоразмерному ограничению права населения на установление состава территории и границ муниципального образования и не учитывает выше

305Об учете мнения населения городского округа Ульяновской области по вопросу об изменении статуса городского округа Ульяновской области в связи с наделением его статусом городского округа с внутригородским делением либо лишением его статуса городского округа с внутригородским делением: закон Ульяновской области от 4 августа 2014 г. № 125-ЗО // Ульяновская правда. 2014. 7 августа.

306Об учете мнения населения городского округа «город Махачкала» Республики Дагестан по вопросу об изменении статуса городского округа «город Махачкала» Республики Дагестан в связи с наделением его статусом городского округа с внутригородским делением: закон Республики Дагестан от 11 ноября 2014 г. № 79 // Дагестанская правда. 2014. 15 ноября.

307О выявлении мнения населения городского округа, расположенного на территории Свердловской области, в связи с наделением его статусом городского округа с внутригородским делением либо лишением городского округа статуса городского округа с внутригородским делением: закон Свердловской области от 5 ноября 2014 г. N 94-ОЗ // Собрание законодательства Свердловской области.2015. N 11 (2014). Ст. 1617.

308О местном самоуправлении в Республике Татарстан: Закон РТ от 28 июля 2004 г. N 45-ЗРТ // Ведомости Государственного Совета Татарстана. 2004. N 7. II часть.

309Об отдельных вопросах правового регулирования местного самоуправления в Астраханской области: Закон Астраханской области от 12 ноября 2014 г. N 71/2014-ОЗ // Сборник законов и нормативных правовых актов Астраханской области. 2014. № 54.

310О местном самоуправлении в Ростовской области: областной закон Ростовской области от 28 декабря 2005 г. № 436-ЗС // Наше время. 2005. 29 дек.

122

указанную правовую позицию Конституционного Суда РФ. И.В. Выдрин отмечает, что «общий подход региональных законодателей сводится к выработке таких форм учета мнения граждан, которые были бы минимально затратными и носили бы исключительно рекомендательный характер»311.

Процедура наделения городского округа статусом городского округа с внутригородским делением состоит из двух процедур: 1) изменение статуса муниципального образования; 2) образование внутригородских районов, т.е. создание территорий, на которых будет осуществляться местное самоуправление. Данные изменения, затрагивают интересы всего населения городского округа, и, следовательно, использование институтов муниципальной демократии имеющих делибератинвую природу (публичные слушания, народные консультации и т.д.) либо выражение мнения решениями представительных органов не позволяет выявить мнения большинства жителей и нельзя рассматривать как адекватную форму. Представляется, что наиболее оптимальной формой учета мнения населения в данном случае является проведение голосования по вопросам преобразования муниципального образования, которое предусмотрено ст. 24 Федерального закона № 131-ФЗ.

Неоднозначность подхода федерального законодателя подтверждается судебной практикой. Для нашего исследования интерес представляют материалы следующего дела. Заявитель оспаривал ряд положений законодательства Челябинской области в части наделения г. Челябинска статусом городского округа с внутригородским делением. В городе для учета мнения населения были проведены публичные слушания, участниками которых стали 252 человека. Челябинской областной суд в решении от 27 августа 2014 г. отказал в удовлетворении требований, отметив следующие, что «Суд соглашается с доводами заявителя о том, что по смыслу ст. 130 Конституции РФ наиболее адекватной формой учета мнения населения является референдум. Референдум во

311 Выдрин И.В. О праве граждан на осуществление местного самоуправления в контексте реформирования городских округов // Актуальные проблемы российского права. 2015. № 11(60). С. 59. DOI: 10.17803/1994- 1471.2015.60.11.054-061.

123

всяком случае должен быть проведен по требованию населения в соответствии с действующим законодательством и уставом муниципального образования. Если такое требование о проведении референдума не было заявлено, то для учета мнения населения по вопросу наделения городского округа статусом городского округа с внутригородским делением достаточно проведения публичных слушаний»312.

Другой проблемой, связанной с правовым регулированием формы учета мнения населения, является тенденция в федеральном законодательстве, направленная на замену формы выражения согласия населения муниципального образования при производстве наиболее важных и существенных муниципально-

территориальных изменений с использованием форм непосредственной демократии на выражение согласия населения муниципального образования представительными органами.

Нормы гл. 2 Федерального закона № 131-ФЗ допускают производство муниципально-территориальных изменений «с учетом мнения населения» и «с согласия населения», в некоторых случаях, также учитывается мнение представительных органов муниципальных образований (ч. 2, 3 ст. 12 Федерального закона № 131-ФЗ).

Федеральный закон № 131-ФЗ в первоначальной редакции предусматривал, что при производстве наиболее важных муниципально-территориальных изменений необходимо было получать согласие населения, которое могло быть выражено только на голосовании по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования или на сходах граждан.

Таким образом, в первоначальной редакции Федерального закона № 131-ФЗ, одним из концептуальных положений было разделение правовых категорий «мнение населения» и «согласие населения». Закон предусматривал, что в случае производства наиболее важных муниципально-территориальных изменений (т.е. изменений, которые затрагивают интересы большинства населения муниципального образования) необходимо было получать согласие населения

312 Решение Челябинского областного суда от 27 августа 2014 г. по делу № 3-58/2014 [Электронный ресурс] // Документ опубликован не был. Доступ из СПС «КонсультантПлюс».

124

муниципального образования с использованием форм непосредственной демократии. В октябре 2007 г.313 нормы ст. 12 и ст. 13 Федерального закона № 131-

ФЗ были дополнены новыми видами муниципально-территориальных изменений, при производстве которых согласие населения выражалось представительными органами муниципальных образований.

С 2009 г314. прослеживается тенденция, на внесение изменений в Федеральный закон № 131-ФЗ, направленная на замену формы получения согласия населения муниципального образования с голосования по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования или на сходах граждан на выражение согласия населения муниципального образования решениями представительных органов. В 2014 г. Федеральный закон № 131-ФЗ был дополнен новыми видами муниципально-

территориальных изменений предусматривающие форму получения согласия в виде решения представительного органа. В 2017 г. согласие населения муниципального образования, которое должно было получено с использованием форм непосредственной демократии было заменено на выражение согласия населения представительными органами муниципальных образований.

Например, Федеральный закон от 3 апреля 2017 г. № 62-ФЗ315 изменил форму выражения согласия населения при изменении статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа либо лишением такого статуса с голосования предусмотренного ст. 24 Федерального закона № 131-ФЗ на выражение согласие населения представительным органом муниципального образования316.

313О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий: федеральный закон от 18 октября 2007 г. N 230-ФЗ // Российская газета. 2007. 24 окт.

314О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления: федеральный закон от 27 декабря 2009 г. N 365-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 2009. N 52 (1 ч.). Ст. 6441.

315О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»: федеральный закон от 3 апреля 2017 г. № 62-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 2017. № 15 (Часть I). Ст. 2137.

316В.И. Васильев, комментируя положения Федерального закона от 3 апреля 2017 г. № 62-ФЗ приходит к выводу, что «формула «согласие населения, выраженное представительным органом» употреблено Законом в замен формулы «согласие населения, выраженное путем голосования с применением процедур референдума», которая в первоначальной редакции Федерального закона № 131-ФЗ относилась к наиболее существенным территориальным

125