Материал: КустовССДиссертацияПравонаустановлениесоставатерриториииграницм

статуса городского округа. Дефиниция понятия «городской округ» введенная в

апреле 2017 г. (с учетом изменений от 1 мая 2019 г.), определяющая его в качестве одного или нескольких объединенных общей территорией населенных пунктов, которые не наделены статусом муниципального образования, позволяет говорить, что городской округ утратил поселенческую правовую природу, заложенную в первоначальной редакции Федерального закона № 131-ФЗ.

3.В период с 2007 по 2019 г. выявлена тенденция, направленная на закрепление дополнительных критериев к составу территории и границам городского округа. Федеральным законом от 1 мая 2019 г. № 87-ФЗ устранены недостатки введённого определения понятия «городской округ» в апреле 2017 г. в части закрепления ограничений для включения в его состав сельских населенных пунктов. Новая дефиниция понятия «городской округ» с учетом внесенных изменений, вступает во внутрисистемные противоречие с некоторыми положениями Федерального закона № 131-ФЗ.

4.Двухуровневая модель местного самоуправления в городских округах преследовала цель приближения муниципальной власти к населению в крупных городах. Практика создания городских округов с внутригородским делением и последующего правового регулирования позволяет сделать вывод, что заявленная цель не была достигнута. Внутригородские районы не обладают значительной компетенцией по решению вопросов местного значения.

2.2.Конституционно-правовые гарантии установления и изменения территориальной организации местного самоуправления

В юридической литературе отмечается, что для реализации субъективных прав в некоторых случаях необходима нормативно установленная процессуальная форма реализации, которая рассматривается в качестве одной из юридических гарантий субъективных прав283.

283 Витрук Н.В. Общая теория правового положения личности. – М.: Норма: ИНФРА-М, 2017. С. 319.

111

Осуществление правомочий населения муниципального образования в сфере территориальной организации местного самоуправления составляющих содержание права на установление состава территории и границ муниципального образования происходит в рамках производства муниципально-территориальных изменений, которое представляет собой процессуальную форму реализации правомочий данного права. В науке муниципального права, производство муниципально-территориальных изменений рассматривается в качестве одного из видов муниципального процесса284, регламентируемого нормами федерального и регионального законодательства о местном самоуправлении. Производство муниципально-территориальных изменений, закрепляемое нормами муниципального права, характеризуется: определённой последовательностью совершения действий, множественностью субъектов, наличием определенных стадий.

Таким образом, производство муниципально-территориальных изменений следует рассматривать в качестве законодательно установленной нормами муниципального права процессуальной формы реализации права на установление состава территории и границ муниципального образования, выступающей одной из юридических гарантий указанного права.

Правовое регулирование общественных отношений связанных с производством муниципально-территориальных изменений осуществляется главой 2 Федерального закона № 131-ФЗ, а также законодательством субъектов РФ. В ст. 12-13.2 Федерального закона № 131-ФЗ закрепляются 4 вида муниципально-

территориальных изменений:

1)изменение границ муниципальных образований;

2)преобразование муниципальных образований;

3)упразднение поселений;

4)создание вновь образованных поселений на межселенных территориях.

284 См.: 1) Забелина Е.П. Сущность муниципального процесса // Конституционное и муниципальное право. 2017. № 8. С. 65-69. 2) Забелина Е.П. Процессуальное обеспечение изменения границ муниципальных образований // Местное право. 2016. № 4. С 49-56.

112

Первые два вида муниципально-территориальных изменений подразделяются на виды в соответствии с Федеральным законом № 131-ФЗ. В ст. 12 Федерального закона № 131-ФЗ предусмотрено семь видов изменений границ муниципальных образований, которые могут быть классифицированы в зависимости от:

1)вида муниципального образования, границы которого изменяются;

2)влечет ли изменение границ муниципального образования отнесение территорий отдельно входящих населенных пунктов и (или) поселений, входящих

всостав муниципального района, муниципального, городского округа, поселения к другим муниципальным образованиям.

В части 1 ст. 13 Федерального закона № 131-ФЗ при определении понятия преобразование муниципального образования перечисляются предусмотренные ч.

3-7.3 ст. 13 закона виды преобразований.

Вст. 13 Федерального закона № 131-ФЗ закрепляется 20 видов преобразований муниципальных образований285.

Внауке муниципального права уделяется незначительное внимание классификации муниципально-территориальных изменений, исключение составляют работы некоторых авторов. Например, Л.А. Шарнина делит все изменения в территориальной организации местного самоуправления на три группы. В первую группу, по мнению автора, входят изменения, которые не

285 1) Объединение двух и более поселений; 2) Объединение поселения с городским округом; 3) Объединение всех поселений, входящий в состав муниципального района, с городским округом; 4) Объединение всех поселений, входящих в состав муниципального района, с образованием вновь образованного муниципального образования, наделенного статусом муниципального округа; 5) Объединение двух и более внутригородских районов; 6) Объединение двух и более муниципальных районов, не влекущее изменение границ иных муниципальных образований; 7) Разделение поселения, влекущие образование двух и более поселений; 8) Разделение муниципального района; 9) Разделение внутригородского района, влекущее образование двух и более внутригородских районов; 10) Присоединение поселения к городскому округу с внутригородским делением; 11) Выделение внутригородского района из городского округа с внутригородским делением и наделение статусом городского поселения или сельского поселения; 12) Изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа либо лишение его такого статуса; 13) Изменение статуса городского округа в связи с наделением его статусом городского округа с внутригородским делением или лишением такого статуса; 14) Изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом сельского поселения; 15) Изменение статуса сельского поселения в связи с наделением его статусом городского поселения; 16) Объединение городских округов; 17) Объединение городского округа с муниципальным округом; 18) Разделение муниципального или городского округа, влекущее образование двух и более муниципальных или городских округов; 19) Изменение статуса муниципального округа в связи с наделением его статусом городского округа; 20) Изменение статуса городского округа в связи с наделением его статусом муниципального округа.

113

предполагают изменение персонального состава существующих муниципальных образований286. Вторую группу составляют муниципально-территориальные изменения, которые влекут изменение персонального состава муниципальных образований287. В третью группу входят муниципально-территориальные изменения схожие со второй группой в результате, которых принимается решение о жизнеспособности муниципальных образований и создании новых на межселенных территориях288.

Представляется, что классификация изменений в территориальной организации местного самоуправления возможна по ряду критериев.

В зависимости от субъекта, инициирующего изменение в территориальной организации местного самоуправления можно выделить:

1)муниципально-территориальные изменения, инициированные органами местного самоуправления;

2)муниципально-территориальные изменения, инициированные органами государственной власти субъектов РФ;

3)муниципально-территориальные изменения, инициированные федеральными органами государственной власти;

4)муниципально-территориальные изменения, инициированные населением. Инициатива органов публичной власти оформляется решением данных

органов (ч. 1 ст. 12, ч. 2 ст. 13, ч. 2 ст. 13.1, ч. 1 ст. 13.2 Федерального закона № 131-

ФЗ). Инициатива населения об изменении границ муниципальных образований, преобразовании муниципальных образований реализуется в порядке выдвижения инициативы проведения местного референдума. Для выдвижения инициативы населения образуется инициативная группа, которую вправе создать гражданин РФ или группа граждан РФ в количестве не менее 10 человек, имеющих право участвовать в референдуме. В соответствии с ч. 4 ст. 22 Федерального закона №

131-ФЗ для поддержания инициативы граждан необходим сбор подписей,

286Шарнина Л. А. Территориальная организация местного самоуправления Российской Федерации. - Красноярск:

Сиб. федер. ун-т, 2012. С. 108.

287Там же. С. 108.

288Там же. С. 108-109.

114

количество которых определяется законодательным актом субъекта РФ и не может превышать 5 % от числа участников референдума, зарегистрированных на территории муниципального образования.

В законодательстве субъектов РФ в пределах Сибирского федерального округа в большинстве случаев устанавливается, что в поддержку инициативы проведения местного референдума необходим сбор 5 процентов подписей от числа участников местного референдума, но не может быть менее 25 подписей

(Алтайский край289, Республика Алтай290, Томская область291, Омская область292,

Кемеровская область293, Республика Тыва294, Республика Хакассия295, Иркутская область296, Новосибирская область297). Исключение составляет только Красноярский край, для поддержки инициативы проведения местного референдума необходим сбор 1 процента подписей от числа участников местного референдума,

но не может быть менее 25 подписей298.

Инициатива населения муниципального образования об изменении границ муниципальных образований, преобразовании муниципальных образований оформляется ходатайством299.

289 Ст. 208 Кодекса Алтайского края о выборах, референдуме, отзыве от 8 июля 2003 г. N 35-ЗС // Сборник законодательства Алтайского края. 2003. N 87. ч. 1. Ст. 31.

290О референдумах в Республике Алтай: Закон Республики Алтай от 13 января 2005 г. N 7-РЗ // Звезда Алтая. 2005.

22января.

291Ст. 7 Закона Томской области от 12 января 2007 г. № 29-ОЗ «О референдуме Томской области и местном референдуме» // Томские новости. 2007. 18 января.

292О местном референдуме в Омской области: закон Омской области от 15 февраля 2005 г. № 616-ОЗ // Омский вестник. 2005. 25 февраля.

293О местном референдуме: закон Кемеровской области от 17 февраля 2004 г. № 8-ОЗ // Законодательный вестник Совета народных депутатов. 2004. № 20.

294О референдумах в Республике Тыва: Закон Республики Тыва от 28.12.2011 N 1156 ВХ-1: Закон Республики Тыва от 28.12.2011 N 1156 ВХ-1 // Шын. 2011. 31 декабря.

295О местном референдуме в Республике Хакасия: Закон Республики Хакасия от 16 ноября 2006 г. N 64-ЗРХ // Вестник Хакасии. 2006. N 61. 29.11.2006

296О местных референдумах в Иркутской области: закон Иркутской области от 6 мая 2006 г. № 25-ОЗ // Ведомости ЗС Иркутской области. 2006. 19 апреля. Том II.

297О местном референдуме в Новосибирской области: закон Новосибирской области от 12 апреля 2004 г. N 175-ОЗ // Советская Сибирь. 2004. 23 апреля

298О референдумах в Красноярском крае: Уставный закон Красноярского края от 10 ноября 2011 г. N 13-6401 // Наш Красноярский край. 2011. 23 ноября.

299См.: ч. 6, 7 ст. 9 Закона Новосибирской области от 12 апреля 2004 г. № 175-ОЗ «О местном референдуме в Новосибирской области».

115