Материал: КустовССДиссертацияПравонаустановлениесоставатерриториииграницм

Наименьшим по численности проживающего населения городским округом в России долгое время был пгт. Славный Тульской области с численностью населения 1 864 человек259. В.В. Левина проводя оценку территориальной и финансовой специфики городских округов Тульской области приходит к выводу, что наделение посёлка городского типа Славный статусом городского округа предопределялось «… субъективными политическими факторами и решениями, а не объективными особенностями территорий»260. По состоянию на 1 июля 2020 г. наименьшим по численности городским округом стал – городской округ Островной Мурманской области с населением 1 731 чел.261

Стоит отметить, что с момента принятия Федерального закона № 131-ФЗ в период с 2007 по 2019 г. положения закона были дополнены новыми требованиями

ксоставу территории и границам городского округа.

Воктябре 2007 г. ч. 2 ст. 11 Федерального закона № 131-ФЗ была дополнена абзацем 2 закрепляющим, что «при наделении городского поселения статусом городского округа учитываются перспективы развития городского поселения, подтвержденные генеральным планом данного городского поселения»262.

Вапреле 2017 г. было введено три новых критерия к границам и составу его территории:

1) требование о вхождении в состав территории городского округа, земель населенных пунктов, прилегающих к ним земель общего пользования, земли рекреационного назначения, земли для его развития (п. 3.1 ч. 1 ст.11 Федерального закона № 131-ФЗ);

http://www.gks.ru/wps/wcm/connect/rosstat_main/rosstat/ru/statistics/publications/catalog/afc8ea004d56a39ab251f2bafc3a 6fce (дата обращения: 14.11.2018).

259 Численность населения Российской Федерации по муниципальным образованиям на 1 января 2018 г. // Официальный сайт Федеральный службы государственной статистики. Режим доступа:http://www.gks.ru/wps/wcm/connect/rosstat_main/rosstat/ru/statistics/publications/catalog/afc8ea004d56a39ab25 1f2bafc3a6fce (дата обращения: 14.11.2018).

260Левина В.В. Территориальная и финансовая специфика городских округов Тульской области // Муниципальное имущество: экономика, право, управление. 2017. № 3. С. 39.

261Доклад о результатах ежегодного мониторинга организации и развития местного самоуправления в Российской Федерации (за 2019 год и первое полугодие 2020 года). Под общей редакцией Первого заместителя Министра юстиции Российской Федерации Ю.С. Любимова. Москва, 2020. С. 18.

262О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий: федеральный закон от 18 октября 2007 г. N 230-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 2007. N 43. Ст. 5084.

101

2)критерий транспортной доступности от административного центра городского округа для жителей всех населенных пунктов, входящих в его состав (п. 11 ч. 1 ст.11 Федерального закона № 131-ФЗ);

3)границы городского округа устанавливаются с учетом необходимости создания условий для развития его социальной, транспортной и иной инфраструктуры, обеспечения органами местного самоуправления городского округа единства городского хозяйства, а также для осуществления на всей территории городского округа отдельных государственных полномочий, переданных указанным органам (п. 15.1 ч. 1 ст. 11 Федерального закона № 131-ФЗ).

В мае 2019 г. установлены дополнительно еще три требования к составу территории городского округа:

1.требование к доле населения, которое проживает в городах и (или) городских населенных пунктах, входящих в состав городского округа. Должно быть не менее 2/3 населения городского округа (абзац 6 ч. 1 ст. 2, п. 3.3 ч. 1 ст. 11 Федерального закона № 131-Ф).

2.введено требование к площади городского округа. Допускается вхождение в состав территории городского округа, кроме города и (или) городских населенных пунктов, также территории сельских населенных пунктов и территории, предназначенные для развития его инфраструктуры, размер которых не может превышать в 2 и более раза площадь территорий городов и (или) городских населенных пунктов, входящих в его состав.

3.установлено требование к плотности населения проживающего на территории городского округа, которая должна быть в 5 и более раз превышать среднюю плотность населения в России.

Городские округа, которые не отвечают вышеуказанным требованиям, согласно Федеральному закону от 1 мая 2019 г. № 87-ФЗ должны быть наделены статусом муниципального округа. Законом установлен переходный период до 1 января 2025 г.

Федеральным законом от 1 мая 2019 г. № 87-ФЗ устранены недостатки введённого определения понятия «городской округ» в апреле 2017 г. в части

102

уточнения требований к составу его территории и закрепления ограничений для включения в его состав сельских населенных пунктов. Образованные «квазигородские округа» на базе муниципальных районов в некоторых регионах (в Сахалинской области, Магаданской области, Московской, области, Калининградской области и других субъектах РФ263) должны быть наделены статусом муниципального округа.

Новая дефиниция понятия «городской округ» вступает во внутрисистемные противоречие с некоторыми положениями Федерального закона № 131-ФЗ. Частью 2 ст. 11 Федерального закона № 131-ФЗ установлено, что статусом городского округа может быть наделено городское поселение при соблюдении критериев, определенных законом. В новой дефиниции понятия «городской округ» городское поселение не упоминается и исходя из определения понятия статусом наделяется один или несколько населённых пунктов, которые объединённые общей территорией и не обладают статусом муниципального образования.

В данном случае следует согласиться с утверждением О.А. Кожевникова, что негативное влияние на развитие местного самоуправления в крупных городах, оказывает необоснованный динамизм законодательства о местном самоуправлении264.

Одной из особенностей осуществления местного самоуправления в городских округах является возможность введения двухуровневой модели организации муниципальной власти. Как отмечалось ранее, Федеральным законом от 27 мая 2014 г. № 136-ФЗ (далее – Федеральный закон № 136-ФЗ) был расширен перечень видов муниципальных образований до семи, закреплено два новых вида: городской округ с внутригородским делением и внутригородской район.

В трех субъектах РФ были созданы указанные муниципальные образования (г. Челябинск, г. Самара, г. Махачкала) в других субъектах РФ принята

263 Информационно-аналитические материалы о состоянии и основных направлениях развития местного самоуправления в Российской Федерации (данные за 2018 г. – начало 2019 г.) // Министерство юстиции РФ. URL: https://minjust.ru/razvitie-federativnyh-otnosheniy-i-mestnogo-samoupravleniya/doklad-o-sostoyanii-i-osnovnyh (дата обращения: 20.11.2019).

264 Город в теории и практике: правовые и урбанологические аспекты: монография, коллектив авторов / по общ. ред. В.В. Таболина –М.: Юстицинформ, 2020. С. 47.

103

нормативная база для перехода к двухуровневой модели организации местного самоуправления в городском округе (Свердловская область). Поэтому рассмотрим особенности правового статуса данных муниципальных образований. Стоит отметить, что сама возможность осуществления местного самоуправления на территории внутригородских районов не нова, что было отмечено в научной литературе265.

Изменения, внесенные Федеральным законом № 136-ФЗ трансформировали модель территориальной организации местного самоуправления266. С одной стороны, была распространена двухуровневая модель местного самоуправления на городские округа, что в духе Федерального закона № 131-ФЗ.

С другой стороны, появляются элементы вариативности в территориальной организации местного самоуправления, что проявляется: Во-первых, создание городских округов с внутригородским делением не является обязательным, и реализуется на усмотрение субъектов РФ. Во-вторых, Федеральным законом №

136-ФЗ предусмотрен механизм закрепления за внутригородскими районами дополнительных вопросов местного значения из числа вопросов местного значения городского округа, а также разграничение полномочий между органами местного самоуправления внутригородского района и городского округа.

Введение двухуровневой модели местного самоуправления в городском округе имеет ряд негативных последствий. Образование внутригородских районов повлечет увеличение управленческого персонала поэтому значительная часть средств бюджетов внутригородских районов пойдет на обеспечение деятельности органов местного самоуправления. Существует проблема финансовой самостоятельности и обеспеченности внутригородских районов. Следует согласится с утверждением О.И. Баженовой, что «бюджет внутригородского

265 См.: 1) Бабичев И.В. Городские округа с внутригородским делением и внутригородские районы: новые юридические конструкции как возможный инструмент развития местного самоуправления на соответствующих территориях // Конституционное и муниципальное право. 2015. № 3. С. 43-48. 2) Васильев В.И. Правовой статус местного самоуправления: перемены и ожидания // Журнал российского права. 2014. № 11. С. 51-59. DOI: 10.12737/6006.

266 См.: Ларичев А.А. Корпоративная модель местного самоуправления: генезис, опыт реализации на примере Канады и его применимость в российских условиях: автореф. дис. …д-ра юрид. наук: 12.00.02 / Ларичев Александр Алексеевич. – М., 2018. С. 31.

104

района двухуровневого городского округа мало чем отличается от сметы территориальной администрации района в городе в городском округе без двухуровневого деления»267.

Двухуровневая модель организации местного самоуправления в городских округах преследовала цель приближения территорий, где функционируют органы местного самоуправления к населению в крупных городах. В пояснительной записке к проекту Федерального закона № 136-ФЗ в частности, обращалось внимание на следующие: «в крупных городах осуществление местного самоуправления только на общегородском уровне привело во многих случаях к потере связи между населением и городской властью»268. Однако анализ практики создания городских округов с внутригородским делением и дальнейшего законодательного регулирования в области местного самоуправления позволяет говорить, что заявленная цель реформирования местного самоуправления в городских округах не была достигнута.

Не востребованность в субъектах РФ двухуровневой модели организации местного самоуправления в городских округах подтверждается не значительной практикой создания таких муниципальных образований, только три городских округах перешли на данную модель (г. Челябинск, г. Махачкала, г. Самара). В г. Челябинске было образовано семь внутригородских районов269, в г. Махачкале – три270, а в г. Самаре - девять271. Достижение заявленной цели, привело к

267Баженова О.И. Современные проблемы организации муниципальной власти в городских округах: состояние и перспективы // Конституционное и муниципальное право. 2016. № 7. С. 59.

268Пояснительная записка к проекту федерального закона № 469827-6 // Автоматизированная система обеспечения законодательной деятельности.

URL:http://asozd2.duma.gov.ru/main.nsf/%28SpravkaNew%29?OpenAgent&RN=469827-6&02 (дата обращения: 22.11.2018).

269О статусе Челябинского городского округа и статусе и границах внутригородских районов в составе Челябинского городского округа: закон Челябинской области от 10 июня 2014 г. № 706-ЗО // Южноуральская панорама. 2014. 14 июня.

270О статусе городского округа с внутригородским делением «город Махачкала», статусе и границах внутригородских районов в составе городского округа с внутригородским делением «город Махачкала» и о внесении изменений в отдельные законодательные акты республики Дагестан: закон Республики Дагестан от 30 апреля 2015 г. № 43 // Дагестанская правда. 2015. 6 мая.

271Об установлении границ внутригородских районов городского округа Самара Самарской области: закон Самарской области от 18 мая 2015 г. № 53-ГД // Официальный интернет-портал правовой информации http:// www.pravo.gov.ru 20.05.2015; 2) Об осуществлении местного самоуправления на территории городского округа Самара Самарской области: закон Самарской области от 30 марта 2015 г. № 23-ГД // Волжская коммуна. 2015. 31 марта.

105