Материал: КустовССДиссертацияПравонаустановлениесоставатерриториииграницм

В действующем федеральном законодательстве не раскрывается определение понятия «населенный пункт», не выделяются существенные признаки данной категории и виды населенных пунктов. В федеральном законодательстве определяется только правовой режим земель населенных пунктов, порядок установления и изменения границ населенных пунктов228. На сегодняшний день на федеральном уровне продолжает действовать Указ Президиума ВС РСФСР от 17

августа 1982 г.229, в котором закрепляются критерии для дифференциации населенных пунктов и отнесение их к определенной категории230. По справедливому замечанию Е.А. Кодиной после введения новой классификации муниципальных образований «… из федерального законодательства были исключены нормы, устанавливающие определение таких понятий, как «город», «поселок», «сельский населенный пункт»231.

Поэтому определение понятия «населенный пункт», признаки данной категории, классификация населенных пунктов регламентируется законодательством субъектов РФ об административно-территориальном устройстве232.

В законодательстве субъектов РФ об административно-территориальном устройстве в пределах Сибирского федерального округа во всех десяти законах субъектов РФ раскрывается определение понятия «населенный пункт»,

228Статьи 83, 84 Земельного кодекса РФ от 25 октября 2001 г. № 136-ФЗ // Российская газета. 2001. 30 окт.

229О порядке решения вопросов административно-территориального устройства РСФСР: Указ Президиума ВС РСФСР от 17 августа 1982 г. // Ведомости ВС РСФСР. 1982. № 34. Ст. 1271.

230Стоит отметить, что в правоприменительной практике сложилась неоднозначное отношение к действию Указа Президиума ВС РСФСР от 17 августа 1982 г. и возможности применения его норм при регулировании общественных отношений в сфере административно-территориального устройства субъектов РФ. См.: 1) Определение Верховного Суда РФ от 27 сентября 2006 г. по делу № 72-Г06-8 [Электронный ресурс] // Документ опубликован не был. Доступ из СПС «КонсультантПлюс». 2) Определение Верховного Суда РФ от 14 мая 2008 г. по делу № 33-Г08-3 [Электронный ресурс] // Документ опубликован не был. Доступ из СПС «КонсультантПлюс». 3) Решение Ленинградского областного суда от 25 января 2008 г. по делу № 3-3/08-8 [Электронный ресурс] // Документ опубликован не был. Доступ из СПС «КонсультантПлюс». 4) Решение Пермского краевого суда от 12 октября 2012 г. по делу № 3-173-2012 [Электронный ресурс] // Документ опубликован не был. Доступ из СПС «КонсультантПлюс».

231Комментарий к Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» / под ред. И.В. Бабичева, Е.С. Шугриной. – М.: Норма ИНФРА-М, 2010. С. 72.

232Обзор подходов законодательной регламентации субъектами РФ правового статуса населенных пунктов представлен в работе: Коломеец Н.Е., Чертков А.Н. Территории административного подчинения в контексте решения проблем правового регулирования статуса населенных пунктов // Законодательство и экономика. 2013. N

9.С. 5-8.

91

выделяются существенные признаки данной категории233. Однако в законодательстве субъектов РФ отсутствуют единые подходы к определению указанного правового понятия. В законодательстве субъектов РФ в пределах СФО при определении термина «населенный пункт» в основном указываются три признака:

1.часть территории субъекта РФ; территория; место; административно-

территориальная единица (образование) или территориальное образование.

2.имеет компактную (сосредоточенную) застройку в пределах установленных границ.

3.предназначено для постоянного или преимущественного проживания

людей.

Некоторые субъекты РФ к числу признаков, характеризующих населенный пункт, также относят наличие наименования (Республика Тыва, Республика Хакасия, Республика Алтай, Алтайский край).

Анализ законодательства субъектов РФ в пределах СФО позволяет выделить несколько подходов к определению правового статуса населенных пунктов.

Первый подход предполагает, что субъекты РФ определяют населенный пункт в качестве административно-территориальной единицы (образования) –

Иркутская область, Томская область.

Второй подход (Новосибирская область, Республика Алтай, Забайкальский край) населенный пункт характеризуется как территория.

233 1) Об административно-территориальном устройстве Томской области: закон Томской области от 17 декабря 2009 г. № 2852 // Томские новости. 2009. 24 дек. 2) Об административно-территориальном устройстве Республики Хакасия: Закон Республики Хакасия от 05 мая 2004 г. N 20 // Вестник Хакасии. 2004. № 22. 3) Об административнотерриториальном устройстве Омской области и порядке его изменения: Закон Омской области от 15 октября 2003 г. N 467-ОЗ // Ведомости Законодательного Собрания Омской области. 2003. N 3(36). Ст. 1997. 4) Об административнотерриториальном устройстве Республики Алтай: Закон Республики Алтай от 10.11.2008 N 101-РЗ // Сборник законодательства Республики Алтай. 2008. N 54(60). С. 3; 5) Об административно-территориальном устройстве Красноярского края: Закон Красноярского края от 10.06.2010 N 10-4763 // Ведомости высших органов государственной власти Красноярского края. 2010. N 31(402). 6) Об административно-территориальном устройстве Республики Тыва: Конституционный закон Республики Тыва от 12.12.2011 N 1054 ВХ-1 // Шын. 2011. 20 дек. 7) Об административно-территориальном устройстве Кемеровской области: Закон Кемеровской области от 27.12.2007 N 215-ОЗ // Законодательный вестник Совета народных депутатов Кемеровской области. 2008. N 71. II часть. 8) Об административно-территориальном устройстве Новосибирской области: Закон Новосибирской области от 16.03.2006 N 4-ОЗ // Советская Сибирь.2006. 28 марта. 9) Об административно-территориальном устройстве Иркутской области: Закон Иркутской области от 21.06.2010 N 49-ОЗ // Ведомости ЗС Иркутской области. 2010. N 21 (том 1).

92

Третий подход (Республика Хакасия, Алтайский край) при характеристике населённого пункта указывается, что это часть территории субъекта РФ.

Четвертый подход (Красноярский край, Омская область, Республика Тыва) предполагает, что субъекты РФ характеризуют населенный в качестве территориального образования.

В Кемеровской области населенный пункт определяется в качестве места компактного (постоянного или сезонного) проживания людей, приспособленное для жизни, хозяйственной деятельности, отдыха и сосредоточивающее в своих границах жилые, административные и хозяйственные постройки.

Таким образом, обобщая имеющиеся законодательные дефиниции, закрепляемые в законодательстве субъектов РФ в пределах СФО. Населённый пункт можно определить, как часть территории субъекта РФ, имеющею сосредоточенную застройку в пределах установленной границы, наименование, предназначенная для постоянного или преимущественного проживания людей. Представляется целесообразным закрепить в Федеральном законе № 131-ФЗ определение понятия «населенный пункт», т.к. оно выступает базовой категорией при определении видов муниципальных образований и наделение той или иной территории, статусом муниципального образования.

Н.С. Бондарь, сравнивая определение понятий «муниципальное образование» в Федеральном законе № 154-ФЗ и Федеральном законе № 131-ФЗ приходит к выводу, что дефиниция понятия «муниципальное образование» в Федеральном законе № 131-ФЗ делает понятие «муниципального образования» во многом условным, т.к. сводит его значение к родовому определению видов поселений и основана на отождествлении территории в которой осуществляется местное самоуправление и муниципальное образование234.

Поэтому в науке муниципального права ведутся дискуссии о правовой природе муниципального образования, выделению его существенных признаков. В правоведении данный вопрос детально был исследован в работах: П.А.

234 Бондарь Н.С. Указ. Соч. С. 91.

93

Астафичева, О.И. Баженовой, Н.С. Бондаря, И.В. Бабичева, Т.М. Бялкиной, Д.Б. Сергеева, В.Е. Чиркина, Е.С. Шугриной и др.

Определение признаков муниципального образования имеет не только важное теоретическое значение для науки муниципального права, но и практическое значение. В частности, при установлении системы территориальной организации местного самоуправления введенной Федеральным законом № 131-

ФЗ суды в своей практики определяли признаки муниципального образования235.

В.Е. Чиркин считает, что принцип муниципальной автономии, понимаемой как самостоятельность в решении дел местного значения, определенная самостоятельность, лежит в основе понятия муниципального образования236. В.Е. Чиркин выделяет пять признаков муниципального образования: 1) населенная территория в местных границах; 2) осуществление местного самоуправления выборными органами и в других формах; 3) своя собственность; 4) автономность и самостоятельность решения вопросов местного значения; 5) статус юридического лица и, соответственно, свой устав237.

По мнению Е.С. Шугриной муниципальное образование характеризуется следующими признаками: 1) территория; 2) постоянно или преимущественно проживающие население; 3) муниципальная собственность и местный бюджет; 4) органы местного самоуправления; 5) устав и система муниципальных правовых актов; 6) официальная символика238.

Т.М. Бялкина рассматривает муниципальное образование в качестве территориальной основы осуществления компетенции местного самоуправления. По мнению исследователя, муниципальное образование, характеризуется шестью признаками, среди них: 1) муниципальное образование определяет

235Более подробнее об этом: См., напр.: 1) Шугрина Е.С. Понятие и признаки муниципального образования в материалах судебной практики // Государственная власть и местное самоуправление. 2008. N 5. C. 33-40. 2) Шугрина Е.С. Гарантии права на осуществление местного самоуправления: автореф. дис. … доктора юрид. наук: 12.00.02 / Шугрина Екатерина Сергеевна. – М., 2008. С. 23-24.

236Чиркин В.Е. Территория организация публичной власти. – М.: Норма: ИНФРА-М, 2017. С. 155.

237Чиркин В.Е. Основы государственного и муниципального управления. – М.: Норма: НИЦ ИНФРА-М, 2014. С.

238Шугрина Е.С., Нарутто С.В. Территориальная организация государственной власти и местного самоуправления.

– М.: Норма: ИНФРА-М, 2018. С. 187.

94

территориальные пределы деятельности субъектов по реализации компетенции239;

2) муниципальное образование представляет собой населенный пункт или совокупность населенных пунктов, которые объединены общей территорией; 3) в

каждом муниципальном образовании должны быть созданы органы местного самоуправления; 4) наличия у муниципального образования собственного местного бюджета и муниципального имущества; 5) наличие у каждого муниципального образования устава; 6) в вопросах установления границ муниципальных образований особую роль играет население240.

П.А. Астафичев считает, что муниципальное образование — это юридическое лицо публичного права, и определяет муниципальное образование в качестве территориального объединения граждан, которое образованно для осуществления местного самоуправления241. По мнению автора, в определении

понятия «муниципальное образование» необходимо разграничивать

территориальный и статусный аспекты в понимании данной категории. П.А.

Астафичев выделяет ряд существенных элементов статуса муниципального образования: 1) территория; 2) население; 3) властные полномочия и публично значимые функции; 4) наличие выборных органов местного самоуправления,

публичной собственности, муниципальных налогов и сборов, местного бюджета,

муниципальной символики и ряда иных аналогичных компонентов242.

Д.Б. Сергеев полагает необходимым разделять муниципальное образование как правовую категорию и в качестве географического (юридико-географического)

явления. По мнению Д.Б. Сергеева, как правовая категория муниципальное образование представляет собой «… в первую очередь – организация, структура органов местного самоуправления … с которыми имеют дело субъекты права

…»243. Муниципальное образование как географическое (юридико-

239Бялкина Т.М. Муниципальное образование как пространственная граница осуществления компетенции местного самоуправления: понятие и признаки // Вестник ВГУ. Серия: Право. 2006. № 1. С. 93.

240Бялкина Т.М. Указ. Соч. С. 93-96.

241Астафичев П.А. Территориальные основы местного самоуправления как объект правового регулирования // Конституционное и муниципальное право. 2008. N 4. Доступ из СПС «КонсультантПлюс». Абзац 9.

242Там же. Доступ из СПС «КонсультантПлюс». Абзац 9.

243Сергеев Д.Б. Структура муниципального образования: монография / под науч. ред. С.Д. Князева. 2-е изд., доп. – Абакан: ООО «Книжное издательство «Бригантина», 2014. С. 8.

95