Материал: КустовССДиссертацияПравонаустановлениесоставатерриториииграницм

географическое) явление представляет собой населенную территорию244. Д.Б. Сергеев выделяет следующие признаки муниципального образования: 1) территория и её границы (территориальная подведомственность); 2) основной акт;

3)компетенция, включая право принимать собственные правовые акты в том числе нормативные, а также право вводить налоги в соответствии с законодательством;

4)собственность; 5) бюджет; 6) административный центр; 7) наименование; 8) официальная символика245. При этом не все из выше указанных признаков, по мнению исследователя, является обязательным для каждого муниципального образования.

Представляется, что предложенное Д.Б. Сергеевым деление признаков муниципального образования на обязательные и необязательные является не корректным. При определении муниципального образования в качестве правовой категории, необходимо выделять только те признаки, которые отличают данную категорию от других правовых понятий и свойственны всем видам муниципальных образований. Отдельные признаки, которые не свойственны всем видам муниципальных образований (например, наличие административного центра) должны быть исключены, т.к. они характеризуют особенности правового статуса отдельных видов муниципальных образований.

Как видно из приведенных выше точек зрения, правоведы при определении признаков муниципального образования во много основываются на признаках, которые закреплялись в Федеральном законе № 154-ФЗ. Иной подход к определению признаков муниципального образования представлен в трудах И.В. Бабичева, О.И. Баженовой.

И.В. Бабичев рассматривает муниципальное образование в качестве юридической конструкции - сложной публично-правовой системы, состоящей из взаимодействующих элементов246. Элементами такой системы, по мнению автора,

244Там же. С. 8.

245Там же. С. 10.

246См.: 1) Бабичев И.В. Указ. Соч. С. 83. 2) Бабичев И.В. К вопросу о территориальном устройстве местного самоуправления // Конституционное и муниципальное право. 2014. № 3. С.71.

96

являются: субъекты и объекты местного самоуправления. К числу субъектов И.В.

Бабичев относит сложносоставной территориальный публичный коллектив247.

По мнению О.И. Баженовой муниципальное образование является субъектом права, автор отмечает, что необходимо различать теоретическую (выработанную в юридической науке) и нормативную (закрепляемую в законодательстве)

юридическую конструкцию муниципального образования248. К элементам теоретической юридической конструкции муниципального образования О.И.

Баженова относит: «… организационное устройство и территориальная обособленность, направленные на формирование его правоспособности»249.

Обобщая имеющиеся точки зрения, стоит отметить, что муниципальное образование характеризуется следующими признаками: 1) населённая территория,

в установленных границах; 2) наличие установленного наименования; 3) наличие местного бюджета и муниципальной собственности; 4) наличие выборных и иных органов местного самоуправления; 5) наличие установленного перечня вопросов местного значения; 6) наличие устава и системы муниципальных правовых актов.

Особое место в действующей системе территориальной организации местного самоуправления занимают городские округа. Анализ количества муниципальных образований позволяет говорить, что доля городских округов в системе территориальной организации местного самоуправления возрастает при уменьшении общего числа муниципальных образований. На 1 января 2009 г. было образовано 507 городских округов, при общем количестве муниципальных образований – 24 161250. По состоянию на 1 июля 2020 г. общее количество муниципальных образований сократилось до 20 819 из них 632 городских округа251.

247 Бабичев И.В. К вопросу о территориальном устройстве местного самоуправления // Конституционное и муниципальное право. 2014. № 3. С. 71.

248Баженова О.И. Муниципальное образование как субъект права. – М.: Изд-во Московского университета, 2010. Доступ из СПС «КонсультантПлюс». Абзац 1135.

249Баженова О.И. Указ. Соч. Доступ из СПС «КонсультантПлюс». Абзац 1200.

250Петухов Р. Местное самоуправление в фокусе официальной статистики // Муниципальная власть. 2016. № 5-6. С.

60-61.

251Доклад о результатах ежегодного мониторинга организации и развития местного самоуправления в Российской Федерации (за 2019 год и первое полугодие 2020 года). Под общей редакцией Первого заместителя Министра юстиции Российской Федерации Ю.С. Любимова. Москва, 2020. С. 9.

97

С момента принятия Федерального закона № 131-ФЗ произошло существенное изменение правого статуса городского округа. Федеральный закон № 131-ФЗ в редакции до апреля 2017 г. определял городской округ как городское поселение, которое не входит в состав муниципального района и органы местного самоуправления, которого осуществляют полномочия по решению вопросов местного значения поселения и вопросов местного значения муниципального района, а также могут осуществлять отдельные государственные полномочия.

Следовательно, городской округ, в первоначальной редакции Федерального закона № 131-ФЗ, рассматривался в качестве муниципального образования со специальным правовым статусом, которым могло быть наделено городское поселение252, в основе которого лежал город или поселок. Таким образом, городской округ обладал поселенческой природой.

Федеральный закон от 3 апреля 2017 г. № 62-ФЗ253 (далее – Федеральный закон № 62-ФЗ) изложил в новой редакции определение понятия «городской округ». Согласно ст. 2 Федерального закона № 131-ФЗ городской округ – «один или несколько объединенных общей территорией населенных пунктов, не являющихся муниципальными образованиями, в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления, которые могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации».

Таким образом, дефиниция понятия «городской округ» введенная в апреле 2017 г., определяющая его в качестве одного или нескольких объединенных общей территорией населенных пунктов, которые не наделены статусом муниципального образования, позволяет говорить, что городской округ утратил поселенческую

252См.: 1) Комментарий к Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» / Под ред. Бабичева В.В., Шугриной Е.С. - 2 изд., пер. и доп. - М.: Юр. Норма, НИЦ ИНФРА-М, 2015. С. 73. 2) Петухов Р.В. Территориальная организация местного самоуправления: последние законодательные новации // Муниципальное имущество: экономика, право, управление. 2017. № 3. С. 34.

253О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»: федеральный закон от 3 апреля 2017 г. № 62-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 2017. № 15 (Часть I). Ст. 2137.

98

правовую природу254, заложенную в первоначальной редакции Федерального закона № 131-ФЗ. При этом в положениях Федерального закона № 131-ФЗ в ред. до мая 2019 г. отсутствовали критерии ограничивающие включение в состав территории городского округа сельских населенных пунктов. Поэтому формально была возможность создания городского округа в состав, которого могли входит исключительно сельские населенные пункты.

Федеральным законом от 1 мая 2019 г. № 87-ФЗ было скорректировано определение понятия «городской округ» закреплённое в апреле 2017 г. и установлены дополнительные требования к составу его территории. Федеральный закон № 131-ФЗ предусматривает, что не менее 2/3 населения городского округа проживает в городах и (или) городских населенных пунктах.

В положениях ч. 2 ст. 11 Федерального закона № 131-ФЗ закрепляется ряд критериев для наделения городского поселения статусом городского округа:

1)наличие сложившейся инфраструктуры, необходимой для самостоятельного решения органами местного самоуправления вопросов местного значения городского округа и осуществления отдельных государственных полномочий.

2)наличие инфраструктуры, необходимой для самостоятельного решения органами местного самоуправления, прилегающего (прилегающих) муниципального района (муниципальных районов) вопросов местного значения муниципального района и осуществления ими отдельных государственных полномочий.

Следовательно, ключевым критерием для наделения городского поселения статусом городского округа выступает наличие необходимой сложившийся инфраструктуры, позволяющей органам местного самоуправления решать вопросы

местного значения и осуществлять отдельные государственные полномочия.

254 См.: 1) Васильев В.И. Еще раз о территориальных уровнях местного самоуправления // Журнал российского права. 2018. № 1. С. 113. DOI: 10.12737/art_2018_1_9. 2) Баженова О.И. Об отдельных проблемах эффективности концепции пространственного развития экономики в Российской Федерации. Часть 2 // Муниципальное имущество: экономика, право, управление. 2017. № 4. С. 40.

99

Однако в Федеральном законе № 131-ФЗ не закрепляются какие-либо требований,

позволяющих определить наличие «сложившийся инфраструктуры» и ее уровень.

Вфедеральном законодательстве о местном самоуправлении не нашло закрепление требование к минимальной численности населения городского округа.

Внауке муниципального права отмечается, что именно данный показатель, должен выступать в качестве базового (первичного) критерия, которым должны руководствоваться субъекты РФ255. Во многом именно численность населения предопределяет возможность развития инфраструктуры и уровень урбанизации городского поселения.

Всвязи с тем, что при формулировании критериев наделения городских поселений статусом городского округа используются оценочные понятия, субъекты РФ при реализации положений Федерального закона № 131-ФЗ, обладают значительной свободой усмотрения. Статусом городского округа в некоторых случаях наделялись территории без учета численности населения, уровня урбанизации и их роли в социально-экономическом развитии региона и те территории, которые не могут выступать в качестве «точек роста» экономического развития256. Например, в Новосибирской области образовано пять городских округов257. При этом численность постоянно проживающего населения в данных муниципальных образования различна. Так, в г. Новосибирске численность населения составляет 1 612 833 человек, в г. Искитим – 56 602 человек, в г. Обь – 29 437 человек 258.

255Завьялов А.А., Маркварт Э. Земельные отношения в системе местного самоуправления. М.: Статут, 2011. 256 с. Доступ из СПС «КонсультантПлюс». Абзац 1351.

256Об этом свидетельствует неоднозначная судебная практика, в которой была дана оценка законности произведенных муниципально-территориальных изменений в субъектах РФ при реализации положений Федерального закона № 131-ФЗ. См.: 1) Определение Верховного Суда РФ от 24 мая 2006 г. по делу № 4-Г06-14 // Официальный сайт Верховного Суда РФ. URL: http://vsrf.ru/stor_pdf.php?id=142718 (дата обращения: 12.12.2018). 2) Определение Верховного Суда РФ от 24 мая 2006 г. по делу № 4-Г06-12 // Официальный сайт Верховного Суда РФ. URL: http://vsrf.ru/stor_pdf.php?id=144000 (дата обращения: 12.12.2018). 3) Определение Верховного Суда РФ от 25 апреля 2007 г. по делу № 4-Г07-17 // Официальный сайт Верховного Суда РФ. URL: http://vsrf.ru/stor_pdf.php?id=175282 (дата обращения: 12.12.2018). 4) Определение Верховного Суда РФ от 19 сентября 2007 г. по делу № 4-Г07-31 // Официальный сайт Верховного Суда РФ. URL: http://vsrf.ru/stor_pdf.php?id=181590 (дата обращения: 12.12.2018).

257О статусе и границах муниципальных образований Новосибирской области: закон Новосибирской области от 2 июня 2004 г. N 200-ОЗ // Советская Сибирь. 2004. 9 июня.

258Численность населения Российской Федерации по муниципальным образованиям на 1 января 2018 г. //

100