Материал: КустовССДиссертацияПравонаустановлениесоставатерриториииграницм

увеличению депутатского корпуса, за счет депутатов представительных органов внутригородских районов.

Федеральным законом от 3 февраля 2015 г. № 8-ФЗ272 (далее – Федеральный закон № 8-ФЗ) был расширен перечень способов замещения должности главы муниципального образования. Глава муниципального образования может избираться представительным органом из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса. Федеральный закон № 136-ФЗ усилил роль органов государственной власти субъектов РФ в определении структуры органов местного самоуправления (порядок формирования органов в местного самоуправления, определяется уставом муниципального образования в соответствии с законом субъекта РФ).

Принятие Федерального закона № 8-ФЗ, снижает степень участия населения в осуществлении местного самоуправления. Применение подобного способа замещения должности главы муниципального образования, в городских округах и внутригородских районах, приведет к несоразмерному ограничению права населения на осуществление местного самоуправления через формы непосредственной демократии и не будет способствовать приближению местного самоуправления в крупных городах к населению.

Например, на территории Челябинского городского округа с внутригородским делением, главы внутригородских районов и городского округа формируются данным способом273. В 10 из 19 созданных внутригородских районов, избрание глав осуществляется представительным органом из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса по данным Министерства юстиции России274.

272О внесении изменений в статьи 32 и 33 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» и Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»: федеральный закон от 3 февраля 2015 г. № 8-ФЗ // Российская газета. 2015. 6 февраля.

273Об осуществлении местного самоуправления в Челябинском городском округе: закон Челябинской области от 10 июня 2014 г. № 703-ЗО // Южноуральская панорама. 2014. 14 июня.

274О состоянии местного самоуправления и деятельности Минюста России по развитию его правовых и организационных основ в 2016 году (предварительные итоги) // М-во юстиции Рос. Федерации. URL: http: //minjust.ru/sites/default/files/doklad_o_sostoyanii_msu_i_dsti_minyusta_po_razvitiyu_ego_pravovyh_i_organizacionnyh_osnov_v_2016_g._predvaritelnye_dannye_10.02.17.pdf.

(дата обращения: 11.12.2017).

106

Вопрос о конституционности, предоставленной субъектам РФ свободы усмотрения при определении законами субъектов РФ порядка формирования представительного органа муниципального района и городского округа с внутригородским делением, а также способа замещения должности главы муниципального образования и определения его места в структуре органов местного самоуправления был рассмотрен Конституционным Судом РФ в постановлении от 1 декабря 2015 г. № 30-П. Конституционный Суд РФ признал, что данные законоположения не противоречат Конституции РФ. По мнению Суда, при определении альтернативных и безальтернативных вариантов замещения должности главы муниципального образования должен учитываться территориальный уровень осуществления местного самоуправления; вид муниципального образования; публичные задачи и функции, возложенные на него «по своему характеру имеющие государственное значение», а также обладание «особым (специальным) правовым статусом, основанным на федеральном законе».

В отношении глав муниципальных районов, городских округов, внутригородских районов и некоторых городских поселений, «которые по степени концентрации возложенных на них публичных функций и задач, по своему характеру имеющих государственное значение, сопоставимы с городскими округами» возможно закрепление единственно возможных и альтернативных вариантов замещения должности. Применительно к поселениям «по общему правилу» недопустимо субъектами РФ установление «безальтернативного способа замещения должности главы муниципального образования… во всяком случае должно быть предусмотрено проведение прямых муниципальных выборов»275.

Однако Конституционный Суд в данном постановлении, не сформулировал критерии, которыми должны руководствоваться региональные законодатели при введении альтернативных и единственно возможных способов замещения

275 По делу о проверке конституционности частей 4, 5 и 5.1 статьи 35, частей 2 и 3.1 статьи 36 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и части 1.1 статьи 3 Закона Иркутской области "Об отдельных вопросах формирования органов местного самоуправления муниципальных образований Иркутской области" в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы: постановление Конституционного Суда РФ от 1 декабря 2015 г. № 30-П // Российская газета. 2015. 14 дек.

107

должности главы муниципального района, городского округа, внутригородского района и некоторых городских поселений, «которые по степени концентрации возложенных на них публичных функций и задач, по своему характеру имеющих государственное значение, сопоставимы с городскими округами».

Подобный подход может привести к отсутствию должных гарантий права населения на определение структуры органов местного самоуправления, т.к. данный вопрос не был рассмотрен судом и во многом оставлен на усмотрение региональных законодателей с учетом правовых позиций Конституционного Суда.

Внауке муниципального права отмечается, что круг вопросов местного значения внутригородских районов, закрепленных в ч. 1 ст. 16.2 Федерального закона № 131-ФЗ является незначительным276. Законом предусмотрено 13 вопросов местного значения внутригородских районов. Частью 3 ст. 16.2 Федерального закона № 131-ФЗ допускается разграничение полномочий между органами местного самоуправления городского округа с внутригородским делением и органами местного самоуправления внутригородских районов по решению вопросов местного значения внутригородских районов на основании законов субъектов РФ.

Вг. Челябинск разграничение полномочий осуществлено по 10 из 13 вопросов местного значения внутригородского района277. Представительным органом городского округа устанавливаются местные налоги и сборы278. Таким

276См.: 1) Таболин В.В. Крупные города в свете реформ законодательства о местном самоуправлении // Конституционное и муниципальное право. 2015. № 2. С. 65-68. 2) Шугрина Е.С. Новый этап муниципальной реформы или контрреформирование контрреформ? // Конституционное и муниципальное право. 2015. № 4. С. 68-

71.3) Бялкина Т.М. Новая муниципальная реформа: изменение подходов к правовому регулированию компетенции местного самоуправления // Актуальные проблемы российского права. 2014. № 8 (45). С. 1609-1614. 4) Ильиных А.В. Проблемы определения правового статуса внутригородских районов // Научный ежегодник ин-та философии и права Урал. отд-ния Рос. акд. наук. Екатеринбург, 2017. Т. 17. Вып. 1. С. 112-113. 5) Ларичев А.А. Реформирование территориальной организации и управления городскими округами в Российской Федерации: обоснованность изменений и учет зарубежного опыта (на примере Канады) // Конституционное и муниципальное право. 2015. № 6. С. 51-54. 6) Благов Ю.В. Реформирование муниципального права России в новейшее время: автореф. дис. … канд. юрид. наук: 12.00.02 / Благов Юрий Владиславович. – Омск, 2017. С. 9,16.

277О разграничении полномочий органов местного самоуправления Челябинского городского округа и органов местного самоуправления внутригородских районов в его составе по решению вопросов местного значения внутригородских районов: закон Челябинской области от 18 декабря 2014 г. № 97-ЗО // Южноуральская панорама. 2014. 27 декабря.

278О разграничении полномочий между представительным органом городского округа с внутригородским делением и представительными органами внутригородских районов по установлению, введению в действие и прекращению действия местных налогов: закон Челябинской области от 18 декабря 2014 г № 72-ЗО // Южноуральская панорама. 2014. 23 декабря.

108

образом, остается только два вопроса местного за внутригородскими районами г. Челябинска, по которым полномочия не разграничиваются279. В городском округе Самара по 9 вопросам местного значения разграничиваются полномочия между органами местного самоуправления городского округа и внутригородских районов280.

Частью второй ст. 16.2 Федерального закона № 131 допускается закрепления за внутригородскими районами дополнительных вопросов местного значения из числа вопросов местного значения городского округа.

Одиннадцать вопросов местного значения городского округа, закреплены за внутригородскими районами г. Челябинск, по которым было осуществлено разграничение полномочий между органами местного самоуправления281.

Пятнадцать вопросов местного значения городского округа было дополнительно закреплено за внутригородскими районами г. Самара, по которым были разграничены полномочия дополнительно было закреплено 15 вопросов местного значения городского округа, полномочия по которым были разграничены, и 4 вопроса местного значения городского округа, полномочия по которым не были разграничены282.

При определении компетенции органов местного самоуправления внутригородских районов в региональных законах, используются формулировки, которые имеют расплывчатый характер. Например, в законе Челябинской области используются следующие обороты: «создание условий», «содействие», «оказание содействия», «участие» и т.д. В законе Самарской области применяются

279 Среди них: 1) формирование, утверждение, исполнение бюджетов внутригородских районов и контроль за исполнением данного бюджета; 2) владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности.

280Ст. 19 О разграничении полномочий между органами местного самоуправления городского округа Самара и внутригородских районов городского округа Самара по решению вопросов местного значения внутригородских районов: закон Самарской области от 6 июля 2015 г. № 74-ГД // Волжская коммуна. 2015. 7 июля.

281О закреплении за внутригородскими районами в составе Челябинского городского округа некоторых вопросов местного значения городского округа: закон Челябинской области от 12 марта 2015 г. № 138-ЗО // Южноуральская панорама. 2015. 28 марта.

282О разграничении полномочий между органами местного самоуправления городского округа Самара и внутригородских районов городского округа Самара по решению вопросов местного значения внутригородских районов: закон Самарской области от 6 июля 2015 г. № 74-ГД // Волжская коммуна. 2015. 7 июля.

109

формулировки: «оказание содействия», «принимают участие», «вносят предложения», «подготавливают предложения».

Представляется, что механизмы закрепления дополнительных вопросов местного значения и разграничения полномочий на основании законов субъектов РФ не учитывают интересы внутригородских районов и городского округа, ограничивают самостоятельность органов местного самоуправления. Видится, что разграничение полномочий и определение дополнительных вопросов местного значения могло бы осуществляться на основе заключаемых соглашений между органами местного самоуправления городского округа и внутригородских районов.

С учетом вышеизложенного, можно сделать следующие выводы:

1. В основе некоторых видов муниципальных образований (городского, сельского поселения, муниципального, городского округа) лежит один или несколько населенных пунктов, которые объединены территориально. В федеральном законодательстве отсутствует определение понятия «населенный пункт», не закреплены критерии для дифференциации населённых пунктов. Правовой статус населенного пункта определяется законодательством субъектов РФ. Исследование законодательства субъектов РФ об административно-

территориальном устройстве в пределах Сибирского федерального округа позволило выделить несколько подходов к определению данной категории. Предложено авторское определение понятия «населённый пункт» как часть территории субъекта РФ, имеющего сосредоточенную застройку в пределах установленной границы, наименование, предназначенная для постоянного или преимущественного проживания людей. Представляется целесообразным закрепить в Федеральном законе № 131-ФЗ определение понятия «населенный пункт», т.к. оно выступает базовой категорией при определении видов муниципальных образований и наделение той или иной территории, статусом муниципального образования.

2. Особое место в действующей системе территориальной организации местного самоуправления занимают городские округа. С момента принятия Федерального закона № 131-ФЗ произошло существенное изменение правого

110