Магистерская работа: Конституционно-правовой статус автономии в Российской Федерации

Изменения, вносимые в уставы общественных объединений, подлежат государственной регистрации в том же порядке и в те же сроки, что и государственная регистрация общественных объединений, и приобретают юридическую силу с момента такой регистрации.

Вместе с тем регистрирующий орган вправе отказать в государственной регистрации национально-культурной автономии.

Согласно Федеральному закону "Об общественных объединениях" прекращение деятельности национально-культурной автономии возможно в двух основных формах, которые по характерным признакам правового механизма можно условно назвать добровольной и принудительной.

Добровольная форма прекращения деятельности общественного объединения вытекает из свободного характера их создания, когда требуется лишь волеизъявление граждан. Поэтому объединение вправе само принять решение о прекращении деятельности в том случае, если, например, цели его создания достигнуты.

В соответствии со статьей 26 ФЗ "Об общественных объединениях" добровольная ликвидация общественной организации (самоликвидация) возможна в случае, если такое решение будет принято съездом членов союза либо на соответствующей конференции. Решение о ликвидации общественного объединения, являющегося юридическим лицом, направляется в орган, зарегистрировавший общественное объединение, для исключения указанного объединения из Единого государственного реестра юридических лиц.

Процедура принудительного прекращения деятельности общественного объединения разделена на две стадии - приостановление и ликвидация.

Согласно статье 44 Федерального закона "Об общественных объединениях" в случае нарушения общественным объединением Конституции Российской Федерации, законодательства Российской Федерации и совершения действий, противоречащих уставным целям, федеральный орган государственной регистрации или его соответствующий территориальный орган либо Генеральный прокурор Российской Федерации или подчиненный ему соответствующий прокурор вносит в руководящий орган данного объединения представление об указанных нарушениях и устанавливает срок их устранения.

В случае если в установленный срок эти нарушения не устраняются, орган или должностное лицо, внесшие соответствующее представление, вправе своим решением приостановить деятельность общественного объединения на срок до шести месяцев.

В соответствии со статьей 46 Федерального закона "Об общественных объединениях" основаниями ликвидации общественного объединения (в том числе, национально-культурной автономии) или запрета его деятельности являются:

) нарушение общественным объединением прав и свобод человека и гражданина;

) неоднократные или грубые нарушения общественным объединением Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов или иных нормативных правовых актов либо систематическое осуществление общественным объединением деятельности, противоречащей его уставным целям;

) неустранение в срок, установленный федеральным органом государственной регистрации или его территориальным органом, нарушений, послуживших основанием для приостановления деятельности общественного объединения.

Национально-культурная автономия может быть ликвидирована не только по основаниям, предусмотренным Федеральным законом "Об общественных объединениях", но и по основаниям, установленным статьей 9 Федерального закона "О противодействии экстремистской деятельности".

В соответствии со статьей 45 Федерального закона "Об общественных объединениях" в случае приостановления деятельности общественного объединения приостанавливаются его права как учредителя средств массовой информации, ему запрещается организовывать и проводить собрания, митинги, демонстрации, шествия, пикетирование и иные массовые акции или публичные мероприятия, принимать участие в выборах, использовать банковские вклады, за исключением расчетов по хозяйственной деятельности и трудовым договорам, возмещению убытков, причиненных его действиями, уплате налогов, сборов и штрафов.

Если в течение установленного срока приостановления деятельности общественного объединения оно устраняет нарушение, послужившее основанием для приостановления его деятельности, общественное объединение возобновляет свою деятельность по решению органа или должностного лица, приостановивших эту деятельность. Если суд не удовлетворит заявление о ликвидации общественного объединения либо запрете его деятельности, оно возобновляет свою деятельность после вступления решения суда в законную силу.

Унификация законодателем процедуры прекращения деятельности всех видов общественных объединений, включая и национально-культурную автономию, понятна - все они обладают общим правовым статусом, который конкретизируется в дополнительных целях, правах и обязанностях. Хотя распространение общих процедур ликвидации на национально-культурные автономии, даже предпринятых на законных основаниях, может быть воспринято представителями национального меньшинства как покушение на их права, проявление националистических амбиций и т.п. Для многонационального государства, каковым является Россия, возможно, необходим более продуманный механизм принудительной ликвидации общественных объединений, созданных на национальной основе. Речь в данном случае может идти не столько о пересмотре законодательно установленных процедур, сколько о вопросах организационного плана. К примеру, очевидна необходимость качественного информационного обеспечения механизма ликвидации национально-культурной автономии с тем, чтобы представители данного этноса имели возможность наглядно убедиться в действительно незаконном характере деятельности объединения и не искали бы в действиях государственных органов политической подоплеки.

Национально-культурная автономия создает свои органы управления, определяет порядок их формирования, функции и названия самостоятельно в соответствии с законодательством Российской Федерации об общественных объединениях и статьей 6 Федерального закона "О национально-культурной автономии".

Организационное построение общественного объединения, как правило, предполагает наличие руководящих органов, среди которых должен быть постоянно действующий руководящий и контрольно-ревизионный органы.

Уставами действующих национально-культурных автономий предусматривается, что высшими органами автономий всех уровней могут быть общие собрания их членов либо съезды (конференции). В федеральных национально-культурных автономиях делегаты на съезд (конференцию) направляются от региональных автономий, в региональных - от местных, в местных - от национальных общественных объединений. Периодичность и порядок работы высших органов национально-культурных автономий определяются уставами автономий.

В обязательном порядке в автономиях всех уровней высшими органами избираются контрольно-ревизионные органы, которые наблюдают за текущей хозяйственной и финансовой деятельностью. Срок осуществления полномочий контрольно-ревизионных органов, как правило, совпадает с периодом между созывом высших органов автономий.

Сроки полномочий руководящих органов национально-культурных автономий соответствуют периоду между созывами высших органов управления автономий.

В некоторых уставах предусматривается образование исполнительных органов, которые подчиняются лицам, осуществляющим повседневное руководство деятельностью автономий (председателям, президентам), либо имеют самостоятельный статус органа, осуществляющего организацию исполнения решений представительных органов автономии. Такие органы чаще всего именуются исполкомами.

Особое место занимают органы межрегиональной координации деятельности различных национально-культурных автономий. Процедура создания координационных органов и их цели таковы, что они не влекут за собой образование федеральных национально-культурных автономий. В этой связи статья 5 Федерального закона "О национально-культурной автономии" предусматривает возможность образования органов межрегиональной координации без образования межрегиональной национально-культурной автономии. Это позволяет оперативно решать различные задачи, например создавать упомянутые органы для проведения разовых мероприятий и т.д. В таком же порядке может осуществляться взаимодействие национально-культурных автономий различных этнических общностей (для этих целей межрегиональная национально-культурная автономия не может быть создана). Указанная форма взаимодействия национально-культурных автономий является приемлемой и на уровне федеральных округов.

Принимаемые органами и должностными лицами национально-культурных автономий решения оформляются соответствующими локальными актами, поскольку сфера их действия ограничена рамками одной или нескольких организаций. Такие акты могут быть нормативными (например, положения о национально-культурных автономиях или их уставы) и ненормативными, имеющими индивидуальное действие (например, выдача за счет выделенных национально-культурной автономии средств государственного бюджета материальной помощи конкретным участникам автономии). Национально-культурные автономии используют в своей деятельности и акты политического и программного характера, содержащие заявления, декларации, обращения автономий, задачи и цели их деятельности. Можно выделить и группу актов, не связанных с уставными целями автономии, - по вопросам регулирования трудовых отношений, хозяйственным вопросам и т.п.

Основополагающим нормативным актом национально-культурной автономии является ее устав. Федеральный закон "О национально-культурной автономии" (статья 5) определяет, что уставом обязательно должны быть урегулированы организационные основы автономии с учетом специфики расселения граждан Российской Федерации, относящих себя к определенным этническим общностям. Кроме того, названный Закон относит к ведению автономии определение порядка формирования, функций и названия органов ее управления.

Ни Федеральный закон "О национально-культурной автономии", ни Федеральный закон "Об общественных объединениях" не содержат положений, которые бы специально оговаривали порядок принятия иных актов органами управления автономий, определяли бы их структуру и содержание. Тем не менее, некоторые сведения об этих актах можно получить из уставов национально-культурных автономий.

Высшими коллегиальными органами принимаются наиболее важные акты, такие, как устав автономии, программа (основные направления) ее деятельности, положения о руководящих органах. Помимо этого, высшие коллегиальные органы решают вопросы реорганизации или ликвидации автономии, формирования других руководящих органов автономии, утверждают отчеты руководящих органов о проделанной работе.

В актах руководящих коллегиальных органов, действующих в период между сессиями высших органов, как правило, определяется:

место и дата проведения заседания высшего органа управления автономии - съезда (конференции);

нормы представительства на съезд (конференцию);

порядок осуществления контроля за выполнением решений, принятых высшим органом управления автономии;

планы мероприятий автономии, прежде всего связанные с расходованием финансовых средств.

Решения коллегиальных органов обычно оформляются протоколом и, как правило, принимаются открытым голосованием простым большинством голосов. Тайное голосование может быть предусмотрено для выборов руководящих органов. Квалифицированным большинством голосов может приниматься устав национально-культурной автономии, а также решение о реорганизации или ликвидации автономии (так, для принятия, внесения изменений и дополнений в Устав Общественной организации "Федеральная национально-культурная автономия азербайджанцев России" необходимо не менее 2/3 голосов делегатов съезда).

Председатель (или президент) автономии, а также председатель совета автономии осуществляют оперативное руководство ее деятельностью и принимают единолично текущие решения по основным вопросам в целях исполнения основополагающих решений автономии, которые, как правило, оформляются приказами и распоряжениями. Принятие решений названными лицами не должно затрагивать компетенции других руководящих органов. Кроме этого, председатель (президент) подписывает решения, обращения и другие документы от имени автономии или ее Совета.

Актами руководящих должностных лиц (председателей, президентов), как правило, обеспечивается решение следующих вопросов:

общее руководство повседневной деятельностью автономии;

организация работы ее коллегиальных руководящих и исполнительных органов;

удостоверение подлинности финансовых и распорядительных документов автономии;

представление автономии в органах государственной власти Российской Федерации, в различных зарубежных организациях.

На председателе (президенте) автономии лежит обязанность принятия актов по кадровым вопросам сотрудников аппарата автономии.

Согласно законодательству национально-культурные автономии вправе заключать договоры:

с неправительственными организациями за пределами Российской Федерации о создании условий для реализации права на получение образования на национальном (родном) языке, в частности договоры о подготовке педагогических кадров, об обеспечении научно-методической, учебной, художественной литературой, аудиовизуальными средствами обучения на национальном (родном) языке;

с федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ об оказании национально-культурным автономиям финансовой поддержки, если заключение такого договора необходимо;

с учредителями и редакциями теле- и радиопрограмм о предоставлении национально-культурным автономиям эфирного времени, периодичности, продолжительности передач и языке, на котором предполагается вести передачи.

Таким образом, акты национально-культурной автономии отражают не только ее деятельность, но и организационное построение. Однако содержание этих актов связано, прежде всего, с особенностями ее статуса - осуществлением определенных законом функций по вопросам защиты национальной самобытности.

Правовой статус национально-культурной автономии определяется ее положением как общественного объединения и находит выражение в правах и обязанностях. Права и обязанности национально-культурной автономии, их классификация в основном соответствуют аналогичному перечню и классификации общественных объединений. Как общественное объединение национально-культурная автономия обладает политическими правами (например, выступление с инициативами по различным вопросам общественной жизни, внесение соответствующих предложений в органы государственной власти; проведение собраний, митингов, шествий и пикетирования и др.), экономическими правами (право собственности на имущество, право на получение земельных участков, необходимых для осуществления деятельности, и т.п.), социально-культурными правами (реализация культурных программ, свобода творчества - организация выставок, театров, музеев и т.д., воспитание подрастающего поколения - открытие детских садов, школ, других учебных заведений, учреждение средств массовой информации и т.п.).

Эти права обеспечиваются различными средствами, в том числе юридическими. Национально-культурная автономия как общественное объединение вправе обращаться в органы государственной власти (в том числе в суд) с целью защиты от противоправных посягательств, отстаивать свои законные интересы путем судебных исков, представлять в суде интересы своих членов, других граждан по их просьбе.