Магистерская работа: Конституционно-правовой статус автономии в Российской Федерации

В этом смысле Заключительный акт Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе (подписан в г. Хельсинки 01.08.1975) в разделе VII идет дальше и предусматривает: "Государства-участники, на чьей территории имеются национальные меньшинства, будут уважать право лиц, принадлежащих к таким меньшинствам, на равенство перед законом, будут предоставлять им полную возможность фактического пользования правами человека и основными свободами и будут таким образом защищать их законные интересы в этой области". Права национальных меньшинств, их обеспечение признаются одним из факторов, необходимых для поддержания безопасности в регионе. Тем самым подчеркивается особая важность национальных проблем, необходимость их учета при проведении как внутренней, так и внешней политики.

В 90-х годах XX века в международном праве появились специальные документы, призванные обеспечивать права национальных меньшинств. Это, например, Декларация о правах лиц, принадлежащих к национальным или этническим, религиозным или языковым меньшинствам, принятая Генеральной Ассамблеей ООН в 1992 году, Рамочная конвенция о защите национальных меньшинств, разработанная в Совете Европы в 1994-1995 годах. В них, в частности, получили закрепление права национальных меньшинств на развитие собственной культуры, сохранение традиций и обычаев, на пользование и обучение родному языку и другие. В соответствии с этими документами государства-участники обязаны создавать все условия для реализации национальными меньшинствами своих прав и, кроме того, всеми законными способами осуществлять защиту интересов меньшинств от противоправных посягательств.

января 1996 года Германия, Люксембург и Швейцария подписали в г. Карлсруэ международную Декларацию о хартии народов и регионов. Этот документ по замыслу должен стать первым шагом Европы на пути решения внутри- и межгосударственных конфликтов, возникающих в связи с нарушением прав наций, а также примером для всего мира в деле обеспечения этническим группам гарантии прав и свобод, автономии и права на самоопределение. Положения рассматриваемого документа демонстрируют сущность национальной политики, межнациональных и межгосударственных отношений в европейских странах - признание не только индивидуальных, но и коллективных прав в области сохранения национально-культурной самобытности.

Именно эта мысль стала отправной точкой для обращения инициаторов Парижской хартии для новой Европы от 21 ноября 1990 года к правительствам и парламентам европейских государств с призывом содействовать расширению рамок прав человека как индивида за счет включения в них дополнительно права этнических групп и меньшинств.

Для Российской Федерации особый интерес представляет также другой международно-правовой документ, связывающий нашу страну с республиками бывшего СССР в вопросах обеспечения прав национальных меньшинств. Он был подписан в 1994 году в Москве и получил название "Конвенция об обеспечении прав лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам". Необходимость выработки и принятия данного документа была обусловлена двумя причинами. Во-первых, распад СССР и образование независимых государств вызвали к жизни проблему лиц, оказавшихся этническим меньшинством в новых республиках. Вторая причина принятия Конвенции состояла в необходимости упорядочения миграционных потоков, придания перемещающимся из страны в страну лицам определенного правового статуса.

В качестве общего правила Конвенция закрепляет, что стороны признают и гарантируют лицам, принадлежащим к национальным меньшинствам, права и свободы в соответствии с общепризнанными международными стандартами в области прав человека и обязаны принять меры для недопущения дискриминации граждан по признаку их принадлежности к национальному меньшинству.

Конвенция закрепляет и некоторые наиболее ключевые понятия. Так, например, в статье 1 дается определение национальных меньшинств: это лица, постоянно проживающие на территории одной из стран и имеющие гражданство данной страны, которые по своему этническому происхождению, языку, культуре, религии или традициям отличаются от основного населения данной страны.

Конвенция признает за лицами, принадлежащими к национальным меньшинствам, право создавать в соответствии с национальным законодательством различные организации (землячества, ассоциации) просветительского, культурного и религиозного характера в целях сохранения и развития их этнической, языковой, культурной или религиозной самобытности (статья 5).

Положения, связанные с регулированием межнациональных отношений, не могли не найти отражения в Конституции Российской Федерации 1993 года. Это позволило создать целостную основу для развития законодательства в данной сфере с позиций демократии и уважения прав человека. В тех этнополитических и этносоциальных реалиях, в которых к началу 90-х годов XX века оказалась Россия, иного пути быть просто не могло. Огромная территория исторически объединила большое количество наций и народностей, которые в современных условиях оказались расселенными не только по национально-территориальным субъектам, но и по всей стране. Этнический фактор обусловливает многие положения Основного закона. Уже в преамбуле содержалась исходная формулировка о многонациональном народе Российской Федерации. Это граждане различных национальностей, образующие российский народ.

Особую важность для многонационального государства имеют конституционные положения, обеспечивающие одинаковый правовой статус представителей различных этнических групп, населяющих территорию страны (часть 2 статьи 19), а также нормы, препятствующие разжиганию этнических конфликтов (часть 2 статьи 29). Кроме того, в Конституции содержится положение о том, что каждый вправе самостоятельно определять и указывать свою национальную принадлежность (часть 1 статьи 26), а также декларировано право на пользование родным языком, на свободный выбор языка общения, воспитания, обучения и творчества (часть 2 статьи 26).

Определяя правовые основы использования национальных языков, Конституция Российской Федерации устанавливает право республик, находящихся в составе Федерации, устанавливать свои государственные языки, употреблять их в органах государственной власти, органах местного самоуправления, государственных учреждениях республик наряду с государственным языком Российской Федерации. Закрепляется гарантия на сохранение родного языка, создание условий для его изучения и развития (статья 68). Помимо этого, Российская Федерация гарантирует права коренных малочисленных народов в соответствии с общепризнанными нормами и принципами международного права (статья 69).

Положения Конституции Российской Федерации получили дальнейшее развитие в законодательных актах: это Закон РСФСР "О языках народов РСФСР", Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", Федеральный закон "О противодействии экстремистской деятельности", Федеральный закон "Об образовании в Российской Федерации". К этой группе примыкают Федеральный закон "О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации", Федеральный закон "Об общих принципах организации общин коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации", Федеральный закон "О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации".

Важнейшим актом, конкретизирующим положения Конституции Российской Федерации о национальных правах, является принятый в июне 1996 года Федеральный закон "О национально-культурной автономии". Этот закон фактически впервые определил правовые основы самоопределения этнических общностей России в целях их национально-культурного развития. Федеральный закон "О национально-культурной автономии", ориентируясь на современные условия, уходит от достаточно щепетильного вопроса об административно-территориальной либо экстратерриториальной персональной автономии. Из текста закона следует, что сами граждане вне зависимости от места и формы проживания вольны решать вопрос о сохранении в своем этносе языковых, культурных и прочих традиций, их самобытности и соотносимости с соответствующими элементами других национальностей. Важным является следующее положение: "Право на национально-культурную автономию не является правом на национально-территориальное самоопределение" (статья 4).

Не менее существенно и определение законом роли и места демократического правового государства в процессе формирования в России системы национально-культурной автономии. Государство, в соответствии с законом, выступает не как опекун, радеющий о сбалансированных правах наций, и отнюдь не как повелитель, способный разрешить все национальные коллизии. Его роль гораздо шире и в то же время целенаправленнее. Оно создает условия не только для сохранения национальной самоидентификации, но и способствует интеграции различных национальных культур, делая многонациональность необходимым элементом скрепления целостности России. В законе содержатся специальные положения, касающиеся взаимодействия государственных органов и национально-культурных автономий.

Закон определяет национально-культурную автономию как форму национально-культурного самоопределения, представляющую собой общественное объединение граждан Российской Федерации, относящих себя к определенным этническим общностям, на основе их добровольной самоорганизации в целях самостоятельного решения вопросов сохранения самобытности, развития языка, образования, национальной культуры (статья 1). Таким образом, определение национально-культурной автономии строится на базе вычленения особого рода общественных объединений.

Закон урегулировал важнейшие вопросы национально-культурной автономии, в результате чего сыграл значительную роль в национально-культурном самоопределении этнических групп в Российской Федерации, в развитии системы национального самоуправления.

Федеральный закон "О национально-культурной автономии" послужил импульсом для регионального законотворчества в данной сфере. Используя его положения, многие субъекты Российской Федерации приняли свои подобные законы или включили положения о национально-культурных автономиях в другие законодательные акты. Анализ показывает, что законодательство субъектов Российской Федерации сегодня играет ведущую роль в конкретизации положений Конституции Российской Федерации и Федерального закона "О национально-культурной автономии". Это понятно, так как именно регионы стоят ближе всего к пониманию проблем национальных меньшинств, их жизни в условиях каждого конкретного субъекта Федерации.

Субъекты Российской Федерации по-разному закрепляют в своих основных законах вопросы, связанные с регулированием национальных отношений. Особенно отличаются положения, содержащиеся в конституциях республик в составе Российской Федерации и в уставах иных субъектов.

Многие конституции, уставы говорят о том, что народ - граждане всех национальностей, и при определении фундаментальных основ организации и функционирования органов власти дистанцируются от применения таких терминов, как "этнос", "национальность", подчеркивая тем самым отсутствие этнических приоритетов. Однако до недавнего времени в некоторых конституциях республик были закреплены положения, дающие преимущества титульной нации. Последние изменения, внесенные в конституции республик, отражают более взвешенные подходы, учитывающие историю нашего Отечества, его интернациональные традиции, многонациональный состав населения всех без исключения субъектов Российской Федерации.

В законодательстве субъектов Российской Федерации нашли свое отражение и вопросы организационного построения национально-культурных автономий. Субъекты Российской Федерации в своих правовых актах определяют национально-культурные объединения граждан как форму именно этнокультурного самоопределения, но не территориального.

Кроме законодательных актов, имеющих целью непосредственное регулирование вопросов национальной политики в целом и национально-культурных автономий в частности, субъектами Российской Федерации нередко принимаются программные документы в данной сфере. Примером подобных актов служат так называемые концепции национальных отношений на территории того или иного региона. Как правило, документы такого рода носят подзаконный характер и определяют основные приоритеты деятельности государственных органов субъекта Федерации в рассматриваемой области. Например, Концепция государственной национальной политики Саратовской области провозглашает основной целью обеспечение условий для полноправного национально-культурного развития всех жителей области, упрочнении общероссийской гражданской и духовно-нравственной общности на основе соблюдения прав и свобод человека и признания его высшей ценностью. В качестве мер по оказанию поддержки национально-культурным автономиям она предусматривает оказание поддержки общественным национально-культурным объединениям в удовлетворении национально-культурных потребностей на основе договоров между Саратовской областью и другими субъектами Российской Федерации и посредством расширения связей с национально-культурными объединениями.

Федеральным законом "О национально-культурной автономии" устанавливается, что организационные основы национально-культурной автономии определяются спецификой расселения граждан Российской Федерации, относящих себя к определенным этническим общностям, и уставами национально-культурных автономий (статья 5).

В Российской Федерации предусматривается организация трех уровней деятельности национально-культурных автономий. В зависимости от этого национально-культурные автономии могут быть местными (городскими, районными, поселковыми, сельскими), региональными (действуют на уровне субъектов Российской Федерации) и федеральными (статья 5). Практика создания национально-культурных автономий в федеральных округах отсутствует.

Местные национально-культурные автономии образуются путем консолидированного решения местных национальных объединений. Непосредственно граждане создавать национально-культурную автономию не вправе, она создается только объединениями граждан. Образование региональной национально-культурной автономии в соответствии с законом может идти двумя путями. Первый предполагает, что ее учреждают местные национально-культурные автономии на учредительном съезде. Второй путь осуществим, если в пределах конкретного субъекта РФ создана только одна местная национально-культурная автономия граждан Российской Федерации, относящих себя к определенной этнической общности. В этом случае такая автономия может приобрести статус региональной.

Федеральные национально-культурные автономии граждан Российской Федерации, относящих себя к определенной этнической общности, могут образовываться региональными национально-культурными автономиями двух или более субъектов РФ. Если в пределах страны создана только одна региональная автономия граждан Российской Федерации, относящих себя к определенной этнической общности, то национально-культурная автономия может приобрести статус федеральной.

Образование, государственная регистрация, а также реорганизация и (или) ликвидация национально-культурной автономии осуществляются в порядке, установленном Федеральным законом "О национально-культурной автономии" и Федеральным законом "Об общественных объединениях", согласно которому решение о государственной регистрации общественного объединения в качестве юридического лица осуществляет федеральный орган юстиции или его территориальные органы. На основании данного решения уполномоченный федеральный орган исполнительной власти (территориальные органы Федеральной налоговой службы России) вносит соответствующие сведения в Единый государственный реестр юридических лиц о создании, реорганизации и ликвидации общественных объединений.

В соответствии со статьей 6 Федерального закона "О национально-культурной автономии" федеральный орган исполнительной власти в области государственной регистрации осуществляет ведение реестра национально-культурных автономий. Реестр национально-культурных автономий является открытым для всеобщего ознакомления.