Магистерская работа: Конституционно-правовой статус автономии в Российской Федерации

Новая Конституция Российской Федерации, принятая 12.12.1993, закрепила федеративное устройство России, провозгласив ее равноправными субъектами республики, края, области, города федерального значения, автономную область и автономные округа.

Таким образом, можно сделать вывод о том, что появление и законодательное закрепление, в том числе, и в действующей Конституции Российской Федерации, правового статуса автономных образований в составе Российской Федерации обусловлено историческим развитием российского (советского) государства.

Глава 2. Правовой статус автономии в Российской Федерации

.1 Особенности конституционно-правового статуса административно-территориальной автономии в Российской Федерации

Конституция Российской Федерации 1993 года, учреждая политико-территориальную организацию государства в форме федерации, не предусматривает создание на федеральном уровне иных, кроме субъектов Российской Федерации, политико-территориальных образований (статья 5). Вследствие этого в Российской Федерации не могут быть образованы территориальные образования, не имеющие статуса субъекта Российской Федерации, аналогичные существующим в США, Бразилии, Индии и ряде других федераций территории. В этой связи не случайно, что образованные в 2000 году федеральные округа в России, несмотря на заимствование названия "федеральных округ" из законодательства США, не являются политико-территориальными образованиями, а представляют из себя территории, в пределах которых осуществляют координацию, построение политики федеральных органов власти в отношении данных территорий и иные функции соответствующие полномочные представители Президента Российской Федерации. Не предусматривает Конституция Российской Федерации и образование на федеральном уровне административно-территориальных автономий в том понимании, в котором они функционируют в современных унитарных государствах и отдельных федерациях. Поэтому административно-территориальных автономий в настоящее время в Российской Федерации юридически не существует. Однако этот факт не является общепризнанным в современной науке конституционного права, поскольку является предметом постоянных дискуссий среди ведущих российских государствоведов. Сегодня в науке конституционного права противодействуют две научных точки зрения.

Представителями первой точки зрения о существовании территориальных автономий в современной России на федеральном уровне являются ученые-"автономисты", полагающие, что территориальные автономии в России представлены автономной областью и автономными округами. В частности, О.Е. Кутафин утверждает, что сегодня в Российской Федерации официально признанными являются две формы автономии - автономная область и автономный округ. С.А. Авакьян к одной из форм национально-территориальной автономии относит автономный округ.

Представляется, что критерием отнесения автономного округа к административно-территориальным автономиям является его вхождение в состав другого субъекта Российской Федерации (области или края). Однако возникает вопрос, считать ли административно-территориальной автономией, к примеру, Еврейскую автономную область, которая не входит в состав какого-либо иного субъекта. Да и автономные округа в соответствии со статьей 66 Конституции Российской Федерации могут входить в состав края или области, а могут и являться полностью самостоятельными субъектами Российской Федерации. Каких-либо иных формальных критериев для того, чтобы считать автономные округа и автономную область административно-территориальными автономиями в составе России, действующим законодательством не предусмотрено.

Противоположную точку зрения имеют государствоведы, полагающие, что Конституция Российской Федерации не предусматривает на федеральном уровне административно-территориальных автономий, а автономная область и автономные округа - такие же субъекты Российской Федерации, как и все остальные. Например, Б.С. Эбзеев полагает, что современные автономные образования в России, созданные как правовые формы обеспечения малочисленным народам условий для их сохранения и развития, в настоящее время утратили это качество. В.Е. Чиркин рассматривает автономную область и автономные округа в качестве субъектов Российской Федерации - национально-территориальных образований, созданных с учетом национального состава населения.

По нашему мнению, административно-территориальные автономии в России формально перестали существовать после подписания Федеративного договора от 31.03.1992 и принятия Закона РФ "Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) РСФСР" (в редакции от 21.04.1992), в которых de jure был закреплен конституционно-правовой статус автономной области и автономного округа в качестве субъектов Российской Федерации. Впоследствии в Конституции Российской Федерации 1993 года было закреплено равноправие субъектов Российской Федерации (в том числе, автономных округов и автономной области). Наконец, Конституционный Суд Российской Федерации в вышеуказанном Постановлении от 14.07.1997 №12-П признал, что "вхождение" автономного округа в состав края, области не изменяет их конституционно-правовой природы как субъектов Российской Федерации и не означает, что автономный округ утрачивает элементы своего статуса - территорию, население, систему государственных органов, устав, законодательство и т.п. В частности, Конституционный Суд РФ указывает: включение территории автономного округа в территорию области (края) не означает, что она поглощается областью (краем). "Вхождение" не умаляет статуса автономного округа как равноправного субъекта Российской Федерации, поскольку он вправе по своему усмотрению распоряжаться тем объемом полномочий, которые предоставлены ему Конституцией Российской Федерацией, тем самым, подтвердив конституционно-правовой статус автономного округа в качестве субъекта РФ.

Резюмируя вышеизложенное, полагаем, что институт административно-территориальных автономий с 1992 года после признания автономной области и автономных округов субъектами Российской Федерации на федеральном уровне не существует и не может быть учрежден (иное противоречило бы действующей Конституции Российской Федерации).

Однако, по мнению В.Е. Чиркина, создание административно-территориальных автономий в Российской Федерации в принципе не исключено, поскольку существует вероятность, что некоторые малочисленные народы пожелают придать территориям своего постоянного проживания статус автономии.

В самом деле, следует отметить, что административно-территориальная автономия в России не является запрещенным государственным институтом (в отличие, например, от института монархии во Франции, от унитарного государства в ФРГ, от федерации в Испании и др.). Для его восстановления на федеральном уровне необходимо лишь внести поправку в статьи 5 и 67 Конституции Российской Федерации, включив в состав территории Российской Федерации иные, кроме субъектов Российской Федерации, политико-территориальные образования, в том числе и административно-территориальные автономии, но только не в форме автономной области и автономных округов, поскольку они уже определены в качестве субъектов Российской Федерации.

Кроме того, в условиях продолжающегося государственного строительства в современной России имеет право на существование идея создания политико-территориальных образований, не относящихся ни к субъектам Российской Федерации, ни к муниципальным образованиям. Вследствие этого возникает правовая неопределенность статуса этих территорий, что и представляет актуальную задачу для исследования.

К примеру, существует практика признания бывших автономных округов в составе новых субъектов Российской Федерации, образованных путем слияния таких округов с краями (областями) в соответствии с Федеральным конституционным законом "О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации", административно-территориальными единицами с особым статусом.

Правовой статус подобных административно-территориальных единиц с особым статусом до сих пор не определен на федеральном уровне. В связи с этим новые субъекты вынуждены, исходя из собственного видения, определять правовое положение данных административно-территориальных образований, внося изменения в свои уставы и принимая соответствующие законы. В частности:

) главой 3 Устава Иркутской области определяется особый статус Усть-Ордынского Бурятского округа в качестве административно-территориальной единицы Иркутской области;

) в соответствии с частью 3 статьи 4 Закона Забайкальского края "Об административно-территориальном устройстве Забайкальского края" Агинский Бурятский округ - административно-территориальная единица с особым статусом, созданная в соответствии с Федеральным конституционным законом "Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Читинской области и Агинского Бурятского автономного округа";

) в соответствии с часть 1 статьи 5 Закона Камчатского края "Об административно-территориальном устройстве Камчатского края" административно-территориальное устройство Камчатского края как субъекта Российской Федерации включает, в числе других административно-территориальных единиц, Корякский округ как административно-территориальную единицу Камчатского края с особым статусом;

) в соответствии со статьей 4 Закона Красноярского края "Об административно-территориальном устройстве Красноярского края" Таймырский Долгано-Ненецкий и Эвенкийский районы являются административно-территориальными единицами с особым статусом, гарантирующим учет интересов данных территорий государственной властью края в соответствии с федеральными конституционными законами, федеральными законами, Уставом края и законами края;

) в соответствии с частью 4 статьи 6 Устава Пермского края Коми-Пермяцкий округ входит в состав Пермского края как административно-территориальная единица с особым статусом, определяемым Уставом в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Анализ положений уставов и законов вышеуказанных субъектов Российской Федерации в отношении правового положения административно-территориальных единиц с особым статусом позволяет выявить следующие общие существенные признаки данных политико-территориальных образований:

) сохранение территорий административно-территориальных единиц с особым статусом в границах, в которых существовали ранее автономные округа до их объединения с краями и областями;

) закрепление правового положения административно-территориальных единиц с особым статусом в уставах (основных законах) и специальных законах субъектов Российской Федерации об административно-территориальном устройстве;

) представительство населения административно-территориальных единиц с особым статусом в законодательном (представительном) органе государственной власти нового субъекта Российской Федерации в соответствии с установленной соответствующими федеральными конституционными законами об образовании новых субъектов Российской Федерации квоте;

) осуществление на территории административно-территориальных единиц с особым статусом государственной власти, представленной органами исполнительной власти субъекта Российской Федерации (например, в Коми-Пермяцком округе Пермского края - Министерством по делам Коми-Пермяцкого округа;

) наличие системы нормативных правовых актов, принимаемых органами власти административно-территориальных единиц с особым статусом;

) проживание в пределах административно-территориальных единиц с особым статусом исключительно коренных малочисленных народов (коми-пермяков, долган, бурят, коряк, ненцов, энцов и эвенок и др.);

) использование наряду с русским языком в официальных сферах общения языка соответствующей народности;

) особый порядок взаимоотношений с муниципальными образованиями, находящимися на территории административно-территориальных единиц с особым статусом.

Кроме того, в Уставе Забайкальского края в разделе об административно-территориальной единице с особым статусом закреплено создание консультативно-совещательного органа - Собрание представителей Агинского Бурятского округа, образуемого Законодательным Собранием Забайкальского края на срок своих полномочий. Собрание представителей обеспечивает формирование предложений по защите законных интересов народов, проживающих на территории Агинского Бурятского округа, их прав на сохранение самобытности, культуры, языка, обычаев и традиций. Порядок формирования, структура, полномочия и организация деятельности Собрания представителей Агинского Бурятского округа устанавливается Законодательным Собранием Забайкальского края (часть 3 статьи 106).

Таким образом, исходя из анализа положений законодательства субъектов Российской Федерации, образованных путем объединения нескольких субъектов Российской Федерации в новый субъект, мы приходим к выводу, что сегодня создание и функционирование административно-территориальных единиц с особым статусом в составе новых субъектов Российской Федерации, как верно отмечает В.А. Кряжков, по сути, представляет "воспроизводство прошлого, когда национальные (в дальнейшем автономные) округа, создававшиеся в целях защиты и развития малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока в форме административно-территориальной автономии входили в состав краев (областей)", и фактически повторяет упомянутую выше политическую конструкцию, существовавшую с 1925 по 1990 годы. Исходя из выявленных существенных признаков, полагаем, что в настоящее время административно-территориальные единицы с особым статусом в составе субъектов Российской Федерации представляют собой ни что иное как административно-территориальные автономии. При этом правовой статус таких автономий федеральным законодательством никак не определен.

Нам представляется, что правовой статус административно-территориальных единиц с особым статусом в составе субъектов Российской Федерации следует законодательно закрепить в Федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". В частности, дополнить статью 2 закона понятием "административно-территориальная единица (муниципальное образование) с особым статусом", под которым следует понимать особое муниципальное образование в статусе городского округа, городского округа с внутригородским делением или муниципального района, созданное на основании закона субъекта Российской Федерации в качестве территориальной основы компактно проживающих коренных малочисленных народов Российской Федерации в целях их защиты, развития и гарантии реализации их прав на территории постоянного проживания.

В соответствии с этим дополнением перечня видов муниципальных образований следует, по нашему мнению, дополнить главу 3 закона статьей о вопросах местного значения административно-территориальной единицы с особым статусом и ее полномочиях по решению таких вопросов. Перечень вопросов местного значения необходимо сформулировать с учетом целей создания такого муниципального образования с особым статусом.

Также целесообразным будет внесение изменений в вышеуказанный Федеральный закон в части закрепления специальной системы органов местного самоуправления для административно-территориальных единиц с особым статусом, а также ряда других изменений, отражающих особый статус и цели административно-территориальных автономий в составе субъектов Российской Федерации.

2.2 Особенности конституционно-правового статуса национально-культурной автономии в Российской Федерации

Национально-культурная автономия - это действующее в государстве с многонациональным составом населения добровольное общественное объединение, реализующее во взаимодействии с государственными органами и на основе консолидации усилий национальных общественных объединений право соответствующей этнической общности (нации, народа, национальности) на сохранение самобытности и создаваемое на основе участия физических лиц и этнических объединений. Эта форма этнической самоорганизации позволяет сочетать единство государства с укреплением единства этноса, его самовыражением, самоорганизацией.

Правовые истоки национально-культурной автономии в Российской Федерации содержатся в международно-правовых актах, касающихся прав человека. Основной идеей международных соглашений в области межнациональных отношений, начиная с середины 40-х годов XX века, стало обеспечение совместного существования наций, поиск мирных средств для разрешения этнических конфликтов.

Статьей 27 Международного пакта о гражданских и политических правах закрепляется положение, согласно которому в тех странах, где существуют этнические, религиозные и языковые меньшинства, лицам, принадлежащим к таким меньшинствам, не может быть отказано в праве совместно с другими членами той же группы пользоваться своей культурой, исповедовать свою религию и исполнять ее обряды, а также пользоваться родным языком. Следовательно, пакт еще не ставит перед государствами-участниками задачи по содействию, помощи национальным меньшинствам, предусматривая лишь, что не должно быть отказано в осуществлении прав.