Магистерская работа: Конституционно-правовой статус автономии в Российской Федерации

Что касается финансирования региональных программ культурного развития, то здесь необходимо использовать разные источники, исходя опять же из конкретных возможностей. Это могут быть международные и региональные источники - помощь фондов, целевые государственные бюджетные и внебюджетные средства, кредиты, займы, отчисления от коммерческой и предпринимательской деятельности, добровольные взносы и др. Самым же главным остается вопрос о создании механизма реализации региональных программ в части решения национально-культурных проблем.

Россия - это не просто политическое, экономическое и культурное пространство, но и пространство многочисленных, многообразных и самобытных этнических общностей, забота о возрождении, сохранении и развитии которых, их естественной среды обитания и культуры - особо важная задача всех россиян.

Заключение

Исторический опыт человечества и современная мировая практика демонстрируют объективную необходимость установления конструктивных взаимоотношений государства и составляющих его территориальных единиц (прежде всего характеризующихся этнически, культурно и конфессионально), обнаружения закономерностей таких взаимоотношений и, главное, формулировки юридических принципов для обеспечения их стабильного и бесконфликтного существования.

Особенности проявления таких отношений в конкретных государствах, отдельных элементов и типов связей в системе территориальной организации государственной власти говорят о многообразии возможных моделей решения проблем автономизации. Их изучение с целью оценки степени демократичности и эффективности призвано обнаружить именно такие модели самоопределения народов, которые без нарушения, прав и свобод человека и гражданина в полной мере обеспечивают как сохранение и развитие национальных общностей, так и территориальную целостность государства.

Значительный резерв демократизации и оптимизации государственного устройства заключается в совершенствовании политико-правового статуса автономий, гарантирующего прежде всего соблюдение в полном объеме прав человека и в создании юридических и организационных гарантий их реализации. Анализ современных автономий и, в частности, основополагающих принципов взаимодействия центральной власти с автономией, свидетельствует о том, что вопрос о создании конституционных адекватных взаимоотношений центра и территорий является основой эффективного обеспечения, соблюдения демократических прав, и свобод и по-прежнему остается весьма трудно решаемой задачей.

В настоящей работе административно-территориальная автономия определяется как особая правовая категория, содержанием которой является то, что это форма самоуправления этнически, культурно либо этноконфессионально целостного населения, компактно проживающего на определенной территории государства, предполагающая право самостоятельного осуществления этим населением публичной власти в рамках, предоставленных ему конституцией (законодательством) этого государства. Научное определение автономизации может быть сформулировано следующим образом:

) в контексте автономного образования - это процесс приобретения (обычно путем предоставления центральной властью) указанным населением прав, самоуправления на определенной территории, ограниченного общегосударственным законодательством;

) в контексте всей страны - это формирование территориального устройства государства, состоящего исключительно или в основном из автономных образований.

В целях выработки приведенных определений, а также для понимания природы правовой категории "автономия" проведено исследование научного и политико-правового подходов к проблемам автономии и автономизации в России.

Проблема автономии и автономизации имеет свои истоки ещё в античности, однако со временем она не только не утратила своей актуальности, но и многократно усложнилась. В особенности эта сложность сказалась в многонациональных государствах.

Категория "национально-культурная автономия" в большей степени гражданско-правовая, нежели публично-правовая, так как она имеет характер не государственного, территориального образования, а объединения граждан (отсюда и её "персональность") по национальному признаку, которое реализовывается исключительно в социально-культурной сфере.

Практика создания национально-культурных автономий на территории России выявила стремление придать им публично-правовой статус при ограничении их компетенции областью культурной жизни. Данное ограничение конечно логично и естественно для национально-культурных автономий, однако придание им публично-правового характера представляет собой ложный путь.

В связи с этой неоднозначностью в понимании различия между территориальной и культурной автономиями, разработка целостной (то есть основанной на единых принципах) классификации автономии, в которой рассмотрены не только различные виды территориальных автономий, но и разновидности экстратерриториальной автономии имеет очевидную научную значимость.

Национально-государственная и административно-территориальная автономии теоретически могут быть объединены в один вид, если бы не ряд определенных различий.

Административно-территориальная автономия имеет целью своего создания исключительно управленческую необходимость, представляет собой форму территориальной и управленческой обособленности отдельных народов, компактно проживающих на определенной территории, без приобретения такой автономией статуса государственно-территориального образования.

Данный статус является отличительной чертой национально-государственной автономии, однако в соответствии с Конституцией Российской Федерации подобные автономные образования входят в состав России в качестве равноправных субъектов, а следовательно, их необходимо рассматривать уже не через призму понятия "автономия", а в контексте федеративной формы государственно-территориального устройства российского государства.

Экстратерриториальная (национально-культурная) автономия, нося персональный характер, не может быть отнесена к публично-правовым образованиям; она решает важнейшую задачу по сохранению культуры, языка, традиций национальных общностей, однако не предполагает при этом их политической организации и наделения властными полномочиями.

Перед теоретиками и практиками конституционного устройства также встает вопрос о выборе между двумя вариантами понимания автономии: стоит ли рассматривать автономию в чисто административном смысле (самостоятельное осуществление территориальным образованием публичной власти в целях предоставления определенной самостоятельности в принятии управленческих решений на местах и оперативности в разрешении конкретных задач), или же следует выстраивать ее по этническому, национальному признаку, делая автономию формой самоопределения национальных и региональных общностей в рамках единого государства, без наделения данных общностей каким-либо публично-правовым статусом.

Анализ эволюции представлений об автономии, с учетом современных российских политико-правовых реалий, свидетельствует о внедрении в настоящее время в политико-правовую практику, в первую очередь, второго варианта, так как проблемы распределения управленческой компетенции межу центром и территориями решаются институтами административно-территориального устройства (федеративное устройство, местное самоуправление).

Давняя проблема обеспечения единства государства при сохранении самостоятельности, необходимой и требуемой его составными частями (равновесие между центробежными и центростремительными тенденциями), может решаться по-разному: варианты варьируются от создания конфедеративного образования до решения вопроса удержания региона насильственным, военным путем. Однако только автономия в определенном выше смысле даёт возможность и децентрализации власти, а в то же время, сохранения единства государства, его территориальной целостности.

Однако общая тенденция, заключающаяся в расширении автономных прав национально-территориальных образований, в предоставлении им всё больших полномочий от центральных органов власти, приводит нас к выводу о том, что нельзя исключать и возможность законодательного закрепления за автономиями какого-либо публично-правового статуса. К примеру, учитывая, что фактически в России уже существуют так называемые "административно-территориальные единицы с особым статусом", в настоящей работе было выдвинуто предложение о том, что формой публично-правового статуса таких единиц вполне может стать муниципальное образование. Для этого, как было указано выше, необходимо внесение изменений в федеральное законодательство об общих принципах организации местного самоуправления.

Такой вариант решения вопроса о публично-правовом статусе административно-территориальных автономий, по нашему мнению, с одной стороны, вполне соответствует складывающейся тенденции расширения прав автономий, а с другой, не нарушит федеративное устройство Российской Федерации, поскольку административно-территориальные автономии как публично-правовые образования в этом случае не будут выведены на уровень субъектов Российской Федерации, а значит, не возникнет опасной тенденции к отделению таких национально-территориальных единиц от России и, в конечном итоге, распаду государства.

Для того чтобы вышеуказанные тенденции расширения прав автономий в долгосрочной перспективе не оказались деструктивны, губительными для целостности государств и стабильности, в том числе, и в России, необходима, кроме вышеперечисленных вариантов юридического закрепления статуса автономий, выработка универсальных принципов, терминологии, юридического инструментария, относящихся к правовым категориям "автономия" и "автономизация".

Изучение процессов и факторов образования автономий показывает многообразие подходов к решению соответствующих проблем. В ряде случаев обнаруживается возникновение конфликтных ситуаций и военного противостояния, свидетельствующих о неадекватном характере применяемых при этом политических и правовых механизмов. Кроме того, констатируется существование таких автономий, которые несут в себе потенциальную угрозу распада целостного государства.

Вышесказанное указывает на то, что необходимо формулирование и установление объективных, научно и исторически оправданных оснований для применения на практике тех или иных видов автономии.

Исторический опыт дореволюционной России демонстрирует, что обнаружение и определение проблем автономизации (при всем богатстве этнического, культурного и конфессионального состава её населения) начинается условно с середины 18 века. Однако до событий 1917-1918 годов не было сделано реальных шагов по решению этих проблем.

Сегодня происходит широкое общественное обсуждение соответствующих вопросов, заимствуются и обсуждаются "европейские" идеи культурно-национальной автономии. Есть объективная необходимость изучения соответствующих концепций и идей, поскольку они отражали и отражают опыт российских народов на пути создания той государственности, которая соответствует геополитическим задачам России.

События 1917 года привели к такой реализации идей, при которой идея национально-культурной автономии была искажена, во многом дискредитирована, а в последствии и вовсе отвергнута. Отчасти в силу этих фактов решение национального вопроса после образования СССР было идеологизировано, осуществлялось ошибочными методами, и в конечном итоге привело к распаду единого государства.

Вывод, сделанный на основании проведенного конституционно-правового и исторического анализа, заключается в том, что в России всегда с трудом приживалось разделение на какие-либо самостоятельные части, обладающие большим объемом прав и тем более суверенитетом. С момента своего возникновения она формировалась как единое, унитарное государство и прираставшие к нему части не носили характер федеративных или, тем более, конфедеративных единиц. Период советского государства, формально провозгласившего федеративный принцип своего территориального устройства, продемонстрировал такой уровень фактической централизации, какой не был свойственен России досоветского периода.

Таким образом, административные образования, входившие в состав государства, либо вообще не имели политических прав, единоличным носителем которых был центр, либо обладали ими в усеченном виде. Территории автономий не выступали в качестве их собственности, а являлись составными частями единой государственной территории.

Однако объективная задача сохранения единства государства при достаточном самоуправлении его частей, не утратила своей остроты и актуальности. Действующее российское законодательство представляется недостаточным для эффективного, а главное долгосрочного решения этой задачи.

Определенную тревогу вызывает тот факт, что федеральное законодательство, которое призвано конкретизировать соответствующие положения Конституции России и нормы международного права, ограничено на сегодняшний день одним лишь Федеральным законом "О национально-культурной автономии", посвященным экстратерриториальной форме автономии. При этом из 85 субъектов Российской Федерации 27 (республики, автономная область, автономные округа), то есть, примерно каждый третий субъект, являются фактическими административно-территориальными автономиями.

Регулирование статуса этих территориальных образований осуществляется их уставами; однако это так называемый уровень предметов ведения субъектов федерации. Согласно же пунктам "б" и "м" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации "защита прав и свобод человека и гражданина; защита прав национальных меньшинств; защита исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей" относятся к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, по предметам которого согласно части 2 статьи 76 Конституции издаются федеральные законы. Но относительно административно-территориальных автономий такого федерального закона нет.

В то же время сокращение численности территориальных автономных образований путем объединения с другими субъектами указывает на тенденцию ограничения процессов автономизации созданием только экстратерриториальных национально-культурных автономий.

Действующую конституционную модель российского федерализма вряд ли можно рассматривать как окончательно сформировавшуюся. В связи с этим, необходимо развивать отечественную концепцию автономии, опираясь как на исторические традиции России, так и на зарубежный опыт. Изучение и исследование феномена автономии, её сущности, ценностей, значения, роли и перспектив в настоящее время является одним из важнейших направлений обнаружения эффективных способов решения задач национально-территориального устройства государства. Этническая, национальная специфика народов и культур объективно проникает во все сферы-жизнедеятельности людей и их общностей. Соответственно, с этой спецификой необходимо считаться в деле государственного устройства единой страны для предотвращения возможных конфликтов, а также в свете международных политических отношений. При развитии правового статуса территориальных единиц, включающих этнические меньшинства, стремящиеся к самоопределению, может быть эффективно использован такой вид территориальной автономии как административно-территориальная.

Суверенитет государства не подлежит разделу между ним и составляющими его территориальными единицами. Государство вправе наделять определенной компетенцией территориальные единицы, но разделение компетенции между государством и автономиями не означает разделения суверенитета.