Магистерская работа: Конституционно-правовой статус автономии в Российской Федерации

Территориальная автономия, предусматриваемая национальным законодательством, - это особая организация территориальных единиц в государстве, предполагающая наделение их решением центральной власти более широким кругом полномочий, чем имеют обычные административно-территориальные единицы. Автономным территориальным образованиям предоставляется большая степень самостоятельности в осуществлении властных полномочий, связанных с вопросами местного значения. Объем и значимость таких полномочий позволяет различать политическую (законодательную) и административно-территориальную автономию.

Административно-территориальная автономия не обладает правом издавать свои местные законы, хотя ее представительные органы издают нормативные акты в пределах ее полномочий. Однако по сравнению с обычными административными единицами, которые тоже издают нормативные акты местного значения, административная автономия обладает некоторыми дополнительными правами.

В Российской Федерации статус субъектов Российской Федерации и их полномочия определяются статьей 5 и главой 3 Конституции Российской Федерации. В соответствии со статьей 5 Конституции Российской Федерации субъекты Российской Федерации являются равноправными. При этом в соответствии со статьей 66 Конституции Российской Федерации статус автономной области, автономного округа определяется Конституцией Российской Федерации, уставом автономной области, автономного округа, принимаемым законодательным (представительным) органом соответствующего субъекта Российской Федерации. Кроме того, в соответствии с частью 3 статьи 66 Конституции Российской Федерации по представлению законодательных и исполнительных органов автономной области, автономного округа может быть принят федеральный закон об автономной области, автономном округе.

Особенностью российского федерализма и правового статуса ряда субъектов Федерации является возможность вхождения автономных округов в состав края или области. Это также отличительная особенность российского федерализма, поскольку в других федерациях одни субъекты не могут входить в состав других субъектов, что неизбежно вызывало бы правовые и организационные коллизии.

В связи с этим, как пишет М.В. Баглай, правовое положение автономных округов в известной мере противоречиво. С одной стороны, автономный округ, как следует из части 4 статьи 66 Конституции Российской Федерации, может входить в состав края или области. С другой, округ, как и край, и область, рассматривается Конституцией Российской Федерации как равноправный субъект. Это пример коллизии в конституционном праве. Чтобы разрешить это противоречие, Конституция Российской Федерации предусматривает, что отношения таких округов могут регулироваться федеральным законом и договором между органами государственной власти автономного округа и соответственно органами государственной власти края или области. Такой договор, в частности, был заключен между администрацией Тюменской области и администрациями Ханты-Мансийского и Ямало-Ненецкого автономных округов, но он не снял напряжения между сторонами в отношении понимания самостоятельности округов. Договорная форма отношений "вхождения" не устраняет в полной мере разногласий в отношении того, является ли территория округа частью территории области (края) или нет, из чего следует решение вопроса о пределах властвования органов государственной власти области (края).

Конституционный Суд Российской Федерации в постановлении от 11.05.1993 №9-П указал что "нахождение автономного округа в крае или области не означает, по действующему законодательству, поглощения его территории, являющейся составной частью территории Российской Федерации".

Однако данное постановление не решило всех вопросов, а принятие необходимых законов задерживалось.

В постановлении от 14.07.1997 №12-П Конституционный Суд Российской Федерации признал, что равноправие субъектов РФ не исключает вхождения округа в край, область, вхождение одного субъекта в состав другого, является реальным лишь в том случае, если происходит включение его территории и населения в состав территории и населения другого субъекта, что не означает поглощения. В связи с этим население округа вправе участвовать в выборах органов государственной власти края, области.

В 2003 году дополнениями к Федеральному закону "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" установлено, что большинство полномочий по предметам совместного ведения осуществляется органами государственной власти края, области на всей территории края, области, включая территорию автономного округа. Однако по предметам исключительного ведения полномочия осуществляются округом самостоятельно.

Другой смысл вкладывается в другую форму автономий - экстратерриториальную.

Одним из ее видов является национально-культурная автономия, которая состоит в предоставлении национальным меньшинствам, рассеянным или не проживающим компактно, прав в отношении пользования своей культурой, языком, религией, возможностей вести свой образ жизни. Эта форма автономии ориентирована на решение задачи обеспечения особых прав человека, связанных с его национальной принадлежностью, прав этнических групп, и не связана с территорией.

Национально-культурная автономия создается в случае, когда национальные меньшинства не занимают какой-то ограниченной территории, а расположены в пределах государства.

В Российской Федерации в соответствии со статьей 1 Федерального закона "О национально-культурной автономии" национально-культурная автономия - это форма национально-культурного самоопределения, представляющая собой объединение граждан Российской Федерации, относящих себя к определенной этнической общности, находящейся в ситуации национального меньшинства на соответствующей территории, на основе их добровольной самоорганизации в целях самостоятельного решения вопросов сохранения самобытности, развития языка, образования, национальной культуры. Национально-культурная автономия является видом общественного объединения. Организационно-правовой формой национально-культурной автономии является общественная организация.

Другим видом экстратерриториальной автономии является корпоративная автономия, которая обычно связывается с существованием лингвистических общностей, для которых нередко резервируется определенная доля мест в государственном аппарате, а государственные служащие других этнических групп, работающие в данном районе, должны знать язык и быт местного населения, живущего небольшими группами вперемежку с другими народностями. Кроме того, судебный процесс, преподавание в учебных заведениях могут осуществляться на местном языке. Такую форму автономии имеют, например, так называемые зарегистрированные касты и племена в Индии.

Исходя из вышеизложенного, можно сделать выводы о том, что автономия - это предоставление части государства, отличающейся какими-либо географическими, национальными (этническими) или иными особенностями определенной формы самостоятельности.

Формами автономии являются территориальная (делится на политическую и административно-территориальную) и экстерриториальная (национально-культурная и корпоративная).

Объем и значимость самостоятельности позволяет различать политическую (законодательную, с признаками государства) и административную автономию (не законодательную, но имеющую право на собственные нормативные акты). В России статус автономных области и округов, которые некоторые ученые относят к административно-территориальным автономиям, определяется Конституцией Российской Федерации, уставом, принимаемым законодательным (представительным) органом государственной власти, а также может определяться специальными федеральными законами и договорами между органами государственной власти. Определенную роль в установлении статуса данных субъектов сыграли постановления Конституционного Суда Российской Федерации.

Статус национально-культурной автономии в России установлен Федеральным закон "О национально-культурной автономии", определяющим статус, права и обязанности национально-культурных автономий в Российской Федерации.

1.2 Историческое развитие автономии в Российской Федерации

До Октябрьской революции 1917 года Россия представляла собой унитарное государство. Уже к концу XIX в. ее территория составляла 22 млн. кв. км, а в состав стодвадцатимиллионного населения входили сто пятьдесят наций и народностей, принадлежавших к различным конфессиям. Большое пространство, невозможность эффективного управления им из одного политического центра, поликонфессиональность, полиэтничность, сложные межнациональные отношения, желание входящих в состав России наций сохранить национальную самобытность и признаки государственности уже тогда обусловили широкий интерес к идеям автономии и федерации.

После Февральской революции 1917 года к вопросам государственного устройства обратилась Особая комиссия по составлению проекта Основных законов при Временном правительстве. По ее итогам, федеративные отношения могли быть установлены только с Финляндией, остальные части Российской империи могли претендовать только на статус политической автономии. При этом получение статуса областной автономии не увязывалось напрямую с национальным составом населения, и такой статус, вероятно, мог быть предоставлен и с учетом иных обстоятельств. Однако Октябрьская революция не позволила подобным проектам реализоваться.

Далее вопросы по поводу существования России как федерации были рассмотрены после Октябрьской революции, и это было шагом вынужденным, обусловленным реальной угрозой распада государства. В этот период Советское правительство своими декретами признало государственную независимость Украины, Финляндии, Эстонии, Латвии, Литвы, Белоруссии. Россия, в свою очередь, была провозглашена федерацией в Декларации прав трудящегося и эксплуатируемого народа, принятой III Всероссийским съездом Советов рабочих, солдатских и крестьянских депутатов в январе 1918 года. После принятия в 1918 году Конституции Российской Советской Федеративной Социалистической Республики Россия окончательно оформилась как федерация, основанная на автономии. Таким образом, понятия федерации и автономии в советском государственном строительстве фактически слились в одно неделимое целое.

В развитии автономии в РСФСР в период 1918-1922 годов можно выделить два этапа. Первый охватывает начало 1918 года, когда создавались автономные республики. Первой автономной республикой в составе РСФСР стала Туркестанская АССР, созданная 20 апреля 1918 года. В этот период были образованы также Терская Советская республика, Социалистическая республика Таврида, Донская Советская республика, Кубано-Черноморская Советская республика и Северо-Кавказская Советская республика.

На следующем этапе (вторая половина 1918 года-1922 год) различные формы автономии создавались в полном соответствии с национально-территориальным принципом. Кроме того, Конституция РСФСР 1918 года установила, что к ведению высших органов РСФСР относится установление границ и компетенции областных советских союзов, входящих в состав РСФСР; разрешение споров между ними; принятие в состав РСФСР новых сочленов Советской Республики и признание выхода из Российской Федерации отдельных частей ее. Следовательно, одного факта образования автономии стало уже недостаточно, требовалось решение высших органов Российской Федерации о принятии автономии в состав РСФСР, равно как и о ее выходе. Все автономии, образовавшиеся после принятия Конституции, формировались на основе законов центральной власти.

В первой половине 1918 года основной и единственной формой автономии была автономная республика. Однако уже в конце 1918 года создается новая форма автономии - трудовая коммуна, а с 1920 года начинает широко применяться автономная область.

Важным событием в развитии автономий в РСФСР стало принятие Конституции РСФСР 1925 года. Если Конституция РСФСР 1918 года регулировала статус автономий в трех статьях, то в Конституции 1925 года статусу автономных республик и областей была посвящена отдельная глава. Конституция установила две формы автономии: республику и область.

Формой реализации национальной политики Советского государства стало создание новой формы административных автономий - национальных округов. Национальные округа были введены Постановлением ВЦИК СССР от 19.12.1930. До этого в качестве эксперимента были образованы Коми-Пермяцкий и Ненецкий национальные округа.

Конституция (Основной Закон) СССР 1936 года закрепила наличие в составе РСФСР семнадцати автономных республик и шести автономных областей. Национальные округа упомянуты не были. При этом в одну из палат Верховного Совета СССР - Совет Национальностей - автономные республики делегировали по 11 депутатов, автономные области - по 5, и национальные округа - по 1 депутату.

Конституция (Основной Закон) СССР 1977 года посвятила статусу автономий две главы - 10 и 11. Она закрепила основы статуса автономной республики, области и округа. Национальный округ был переименован в автономный. Однако это переименование не носило принципиального характера. Статус округа изменений практически не претерпел.

Таким образом, в 30-80-е годы XX века национальные (автономные) округа фактически имели статус административно-территориальных единиц краев, областей, наделенных некоторыми дополнительными правами и льготами, предопределенными их национальной, экономической и иной спецификой.

До 1990 года конституционное положение о вхождении автономного округа в состав края или области носило императивный характер. Закон РСФСР от 15.12.1990 "Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) РСФСР" предусмотрел, что "автономный округ находится в составе РСФСР и может входить в край или область". Таким образом, конституционная норма приобрела диспозитивный характер. В контексте существовавшего юридического и фактического положения автономного округа это означало закрепление его права на выход из состава края, области и на непосредственное вхождение в состав Российской Федерации. Именно из такого понимания исходил Конституционный Суд Российской Федерации в постановлении от 11.05.1993 №9-П. Кроме того, в новой редакции Конституции предусматривалась возможность принятия Верховным Советом Российской Федерации законов об автономных округах по представлению Советов народных депутатов автономных округов. Предполагаемые законы должны были закрепить статус автономий с учетом индивидуальной специфики каждого округа. Ни один такой закон принят не был. В автономных округах стали создаваться территориальные подразделения федеральных органов власти - прокуратура, таможенные, налоговые и другие органы, формально независимые от соответствующих краевых и областных подразделений. Во многие округа были назначены представители Президента Российской Федерации.

Федеративный Договор и соответствующие статьи Конституции Российской Федерации в редакции от 21.04.1992 закрепили конституционно-правовой статус автономного округа в качестве субъекта РФ независимо от его нахождения в крае или области. Именно с этого момента начался принципиально иной этап формирования федерации в России, и все бывшие автономные образования стали полноправными субъектами Федерации.

Согласно Конституции РСФСР (в ред. Закона РФ от 21.04.1992) изменение конституционно-правового статуса субъектов РФ (в том числе автономных округов), а также разделение и объединение их территорий могло быть осуществлено на основе волеизъявления большинства избирателей субъекта Российской Федерации с последующим утверждением Съездом народных депутатов РФ. Закон РФ от 05.03.1992 "О краевом, областном Совете народных депутатов и краевой, областной администрации" предусмотрел, что порядок выхода автономного округа из состава края (области) определяется законом Российской Федерации. Изменениями в законодательстве поспешил воспользоваться Чукотский автономный округ. Закон РФ от 17.06.1992 "О непосредственном вхождении Чукотского автономного округа в состав РФ", принятый на основании решений окружного Совета народных депутатов, вывел Чукотский автономный округ из состава Магаданской области. Конституционный Суд РФ вышеуказанном постановлении от 11.05.1993 №9-П подтвердил право автономного округа на непосредственное вхождение в состав РФ.

Основываясь на положениях Конституции (Основного Закона) РСФСР и Федеративного договора, Конституционный Суд счел, что нахождение или выход автономного округа из края или области не влияет на его конституционно-правовой статус, а также на национально-государственное устройство и состав Российской Федерации.