На фоне публичной активности партий Президент РФ решил, что будет позитивным шагом предоставление возможностей Государственной Думе более действенно участвовать в процессе формирования федеральной исполнительной власти - Правительства РФ: расширены как полномочия Государственной Думы, так и пути их реализации Правда, терминология отражения возможностей как Думы, так и Президента пока вызывает вопросы и нуждается в толковании.
В соответствии с п. «а» ч. 1 ст. 103 Конституции РФ к ведению Государственной Думы была отнесена «дача согласия Президенту РФ на назначение Председателя Правительства Российской Федерации». В редакции 2020 г., согласно п. «а», теперь к ведению Государственной Думы отнесено «утверждение по представлению Президента Российской Федерации кандидатуры Председателя Правительства Российской Федерации» Данную норму надо воспринимать в связке с новой ч. 1 ст. 111 Конституции в редакции 2020 г. : «Председатель Правительства Российской Федерации назначается Президентом Российской Федерации после утверждения его кандидатуры Государственной Думой».
Конечно, употребление выделенных терминов оставляет вопросы у толкователей Конституции. Было бы логично полагать: если человек утверждён на должность, значит он на неё назначен; если же после утверждения следует назначение на должность, тогда утверждение кандидатуры мало чем отличается от прежней формулы «дача согласия».
Кто-то в Думе может толковать новеллу как расширение возможностей палаты - «как мы, депутаты, скажем, так и будет» Но не следует забывать о ч. 4 ст. 111: «После трехкратного отклонения представленных кандидатур Председателя Правительства Российской Федерации Государственной Думой Президент Российской Федерации назначает Председателя Правительства Российской Федерации. В этом случае Президент Российской Федерации вправе распустить Государственную Думу и назначить новые выборы».
Правило назначения Президентом Председателя Правительства, если Дума трижды отклонила предложенную им кандидатуру, было и в прежней редакции. И термин сохранился тот же - «отклонение» Несомненным плюсом нового регулирования является то, что исключена императивность По прежней редакции у Президента не было варианта - «распускает Государственную Думу», теперь же он «вправе распустить» - значит, может этого и не делать.
Но ведь остаётся вопрос, который мы, конституционалисты, давно обсуждали: Президент при «неуспехе» контактов с Государственной Думой вправе назначить Председателем Правительства РФ кого-то из кандидатур, ранее им предложенных и не поддержанных Государственной Думой, а может предпочесть и другую фигуру на пост Председателя Правительства? Так, Государственная Дума дважды (10 и 17 апреля 1998 г.) отказывала в согласии на утверждение С. Кириенко Председателем Правительства РФ. Далее в «коридорах власти» распространился слух о том, что при третьем отказе Президент Б.Н. Ельцин распустит Государственную Думу, а Председателем Правительства назначит А. Чубайса. Будучи совсем не расположенной к этой кандидатуре, Государственная Дума 24 апреля дала согласие на кандидатуру С. Кириенко, в тот же день он был назначен на должность.
В толковании положений ч. 4 ст. 111 Конституции РФ Конституционный Суд РФ в постановлении от 11 декабря 1998 г чётко определил, что Президент РФ может предлагать трижды разные или одну и ту же кандидатуру на пост Председателя Правительства РФ КС высказал надежду на то, что сложится какой-то конституционный обычай, основанный на одном варианте взаимодействия главы государства и Государственной Думы из допускаемых ч. 4 ст. 111 Собрание законодательства РФ. 1998. № 52. Ст. 6447.. Но Суд ведь не мог оценивать целесообразность назначения Президентом на пост Председателя Правительства совсем иной, не обсуждавшейся кандидатуры - это уже была бы оценка нормы Конституции, чего КС не вправе делать. Но учёным очевидно: если Президент от Думы не получил «утверждения» (новый термин) представленной кандидатуры, после троекратного «отклонения» (прежний термин), за Президентом остаётся прежнее право назначить любое лицо на пост главы Правительства по своему усмотрению. И это не лучший выход из ситуации.
Ранее у депутатов Государственной Думы не спрашивали мнения о персональном составе Правительства РФ, Президент обходился (официально) предложениями Председателя Правительства, фактически они обговаривали персональный состав Правительства, причём как по тем лицам, которые по Конституции считаются членами Правительства, так и по другим руководителям федеральных исполнительных органов. Теперь же возможности Государственной Думы существенно расширены, но в отношении членов Правительства РФ, - согласно новому п. «а.1» ч. 1 ст. 103, к ведению Государственной Думы отнесено «утверждение по представлению Председателя Правительства Российской Федерации кандидатур заместителей Председателя Правительства Российской Федерации и федеральных министров, за исключением федеральных министров, указанных в пункте «д.1» статьи 83 Конституции Российской Федерации» (т. е. тех, по поводу которых надо консультироваться с Советом Федерации).
Правда, и здесь в Конституции учтено, что могут быть противоречия у депутатов, с одной стороны, и Президента, Председателя Правительства, с другой, по отдельным кандидатурам. Поэтому в ст. 112 (ч. 2-5) записано: Председатель Правительства Российской Федерации представляет Государственной Думе на утверждение кандидатуры заместителей Председателя Правительства РФ и федеральных министров (за исключением федеральных министров, указанных в п «д 1» ст 83 Конституции РФ (по которым нужны консультации Совета Федерации), а Государственная Дума не позднее недельного срока принимает решение по представленным кандидатурам. Заместители Председателя Правительства РФ и федеральные министры, кандидатуры которых утверждены Государственной Думой, назначаются на должность Президентом Российской Федерации Президент не вправе отказать в назначении на должность заместителям Председателя Правительства РФ и федеральных министров, кандидатуры которых утверждены Государственной Думой.
Если между депутатами и Президентом не будет согласованного подхода, в ч. 4 ст. 112 предусмотрено: после трёхкратного отклонения Государственной Думой представленных в соответствии с ч 2 настоящей статьи кандидатур заместителей Председателя Правительства РФ, федеральных министров Президент РФ вправе назначить заместителей Председателя Правительства РФ, федеральных министров из числа кандидатур, представленных Председателем Правительства РФ.
Логика здесь такова, что от Государственной Думы ожидается рассмотрение не «списком» всех членов Правительства, а персонально. Конечно, исключать предложения от депутатов голосовать списком «за всех» тоже нельзя. Но всё же новелла Конституции ориентируется на рассмотрение отдельных кандидатур. Поэтому теперь и записано: «Если после трехкратного отклонения Государственной Думой представленных в соответствии с частью 2 настоящей статьи кандидатур более одной трети должностей членов Правительства Российской Федерации (за исключением должностей федеральных министров, указанных в пункте «д.1» статьи 83 Конституции Российской Федерации) остаются вакантными, Президент Российской Федерации вправе распустить Государственную Думу и назначить новые выборы». И опять же, отметим, что отражена гибкая позиция Президента - не «распускает», а «вправе распустить». Значит, возможны консультации с фракциями, достижение согласия и т.п. И только уж при полной «безысходности» вступает в действие ч. 5 ст. 112: «В случае, предусмотренном частью 4 статьи 111 Конституции Российской Федерации, а также в случае роспуска Государственной Думы в соответствии с Конституцией Российской Федерации Президент Российской Федерации назначает заместителей Председателя Правительства Российской Федерации, федеральных министров (за исключением федеральных министров, указанных в пункте «д.1» статьи 83 Конституции Российской Федерации) по представлению Председателя Правительства Российской Федерации».
Можно констатировать, что делая определённые шаги навстречу Государственной Думе, Президент оставляет за собой возможность жёстких мер, если палата будет «упорствовать». Об этом свидетельствует тот факт, что несмотря на высказывавшиеся в печати и звучавшие на заседаниях Рабочей группы по поправкам предложения о возможности выражения недоверия Государственной Думы не в целом Правительству РФ, а отдельному члену Правительства, а также невозможности роспуска Государственной Думы при её «конфликте» с Правительством после того, как повышена её роль в формировании Правительства, практически остались без изменения либо подверглись лишь незначительной правке соответствующие положения ст. 117 Конституции.
Напомним, что согласно ч. 3 ст. 117: «Государственная Дума может выразить недоверие Правительству Российской Федерации Постановление о недоверии Правительству Российской Федерации принимается большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы После выражения Государственной Думой недоверия Правительству Российской Федерации Президент Российской Федерации вправе объявить об отставке Правительства Российской Федерации либо не согласиться с решением Государственной Думы. В случае если Государственная Дума в течение трех месяцев повторно выразит недоверие Правительству Российской Федерации, Президент Российской Федерации объявляет об отставке Правительства Российской Федерации либо распускает Государственную Думу и назначает новые выборы» Конечно, нелогично получается: в других статьях теперь указано, что Государственная Дума утверждает состав Правительства, а здесь выходит, что это и не имеет особого значения - захотел Президент и оставил Правительство, которому Государственная Дума выразила недоверие.
Правке подверглась ч. 4 ст. 117. Ранее она гласила: Председатель Правительства РФ вправе поставить перед Государственной Думой вопрос о доверии Правительству РФ, который подлежит рассмотрению в течение 7 дней. Если Государственная Дума отказывает в доверии Правительству, Президент РФ в течение 7 дней вправе принять решение об отставке Правительства или о роспуске Государственной Думы и назначении новых выборов. В 2020 г. добавлено: «В случае если Правительство Российской Федерации в течение трех месяцев повторно поставит перед Государственной Думой вопрос о доверии, а Государственная Дума в доверии Правительству Российской Федерации откажет, Президент Российской Федерации принимает решение об отставке Правительства Российской Федерации или о роспуске Государственной Думы и назначении новых выборов».
По существу правила ч. 3 и 4, в т.ч. и в обновлённой редакции, оставляют Государственную Думу в невыгодном положении. Придётся искать «мира» с Правительством - ведь иначе новые выборы, а это неясность, прежде всего, в положении депутатов, потеря статуса, столицы, хорошего материального положения и др.
Очень спорно и по большому счёту невыгодно для депутатов решены и другие смежные вопросы, связанные с досрочным прекращением полномочий Правительства и отдельных членов кабинета. Согласно ч. 1 ст. 117, «Правительство Российской Федерации может подать в отставку, которая принимается или отклоняется Президентом Российской Федерации» Здесь как будто бы не учтено, что наделили Государственную Думу правом утверждать состав Правительства. И ещё более интересно, что в Конституции оставлена ч. 2 ст. 117: «Президент Российской Федерации может принять решение об отставке Правительства Российской Федерации» Выходит, что Президент уже по собственной воле, не спрашивая ни Думу, ни само Правительство, отправляет его в отставку?! Наконец, в ст. 117 поправками 2020 г включена ч 4 1, согласно которой: «Председатель Правительства Российской Федерации, Заместитель Председателя Правительства Российской Федерации, федеральный министр вправе подать в отставку, которая принимается или отклоняется Президентом Российской Федерации». Как уже было сказано, в утверждении на должность каждого из этих лиц участвовала Государственная Дума И скорее их отставка может быть косвенной реакцией на мнение Государственной Думы И всё же не требуется даже просто информировать Государственную Думу о том, что должностное лицо покидает свой пост В изначальной редакции ст. 112
Конституции гласила: «1 Председатель Правительства Российской Федерации не позднее недельного срока после назначения представляет Президенту Российской Федерации предложения о структуре федеральных органов исполнительной власти 2 Председатель Правительства Российской Федерации предлагает Президенту Российской Федерации кандидатуры на должности заместителей Председателя Правительства Российской Федерации и федеральных министров» В данной редакции статьи и особенно её ч 2 с самого начала произошло смешение двух моментов - структуры федеральной исполнительной власти и состава Правительства. Более того, из приведённых выше положений ст. 112 явствует, что при реформе 2020 г так и осталось понимание структуры исполнительной власти как состава Правительства РФ.
Отсюда было бы целесообразно определить в ч. 1 ст. 112, что Председатель Правительства РФ не позднее недельного срока после назначения представляет Президенту РФ предложения о системе и структуре федеральных органов исполнительной власти И далее: система и структура федеральных органов исполнительной власти утверждается Президентом РФ по предварительному согласованию с Советом Федерации и Государственной Думой. Такие система и структура охватывают не только непосредственно состав Правительства РФ, но и весь «набор» федеральной исполнительной власти, т. е. министерств, федеральных служб и агентств.
Соответственно, Председатель Правительства РФ предлагает Президенту РФ кандидатуры на должности не только членов Правительства РФ, но и руководителей всех федеральных органов исполнительной власти Президент РФ направляет Совету Федерации и Государственной Думе информацию о системе и структуре исполнительной власти и о представленных кандидатурах. Совет Федерации и Государственная Дума могли бы излагать Президенту РФ своё мнение о круге федеральных органов исполнительной власти, предлагать создание иных органов, высказываться о представленных кандидатурах руководителей. Такое мнение каждой палаты является совещательно-рекомендательным, хотя и предполагает мотивированный ответ Президента РФ. Возможно и совместное обсуждение Президентом РФ, Председателем Правительства РФ, Председателем Совета Федерации и Председателем Государственной Думы соответствующих предложений. Но окончательное и неоспариваемое решение по каждой кандидатуре остаётся за Президентом Российской Федерации. Как можно видеть, при этом варианте более ощутима роль палат, хотя ключевые решения остаются за Президентом РФ.