Надо сказать, что первоначальный порядок формирования Счётной палаты, когда руководители и обычные аудиторы подбирались в самих палатах Федерального Собрания, уже давно остался в истории, Президент РФ стал участником подбора кандидатов, а также внесения кандидатур Федеральный закон от 05.04.2013 (с изм. и доп.) «О Счетной палате Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2013. № 14. Ст. 1649.. Однако передачу теперь Совету Федерации права назначать на должность, а также освобождать от должности Председателя Счётной палаты можно связать с тем, что в Государственной Думе при её многопартийности могут быть дискуссии вокруг кандидатуры Председателя; в Совете Федерации подобное, скорее всего, происходить не будет И теперь, как раз перед последующим анализом конституционных новелл, касающихся Государственной Думы, время рассмотреть одно из самых примечательных правил конституционной реформы 2020 г.. Согласно новому п. «к» ч. 1 ст. 102, к ведению Совета Федерации отнесено «проведение консультаций по предложенным Президентом Российской Федерации кандидатурам на должность руководителей федеральных органов исполнительной власти (включая федеральных министров), ведающих вопросами обороны, безопасности государства, внутренних дел, юстиции, иностранных дел, предотвращения чрезвычайных ситуаций и ликвидации последствий стихийных бедствий, общественной безопасности». Соответственно, в п. «д-1» ст. 83 новой редакции Конституции читаем, что Президент РФ: «назначает на должность после консультаций с Советом Федерации и освобождает от должности руководителей федеральных органов исполнительной власти (включая федеральных министров), ведающих вопросами обороны, безопасности государства, внутренних дел, юстиции, иностранных дел, предотвращения чрезвычайных ситуаций и ликвидации последствий стихийных бедствий, общественной безопасности».
Как записано теперь в Конституции и будет далее нами подробнее рассмотрено, все остальные «фигуры» в составе Правительства РФ не просто «согласуются» с Государственной Думой, а утверждаются ею перед их назначением Президентом РФ Почему же для названных лиц избран иной порядок?
Надо сказать, что вопрос о том, как назначаются и действуют указанные руководители органов исполнительной власти, всегда был предметом политики и отражал остроту взаимоотношений парламента и Президента. Так, ещё в 1992 г народные депутаты РФ настаивали на том, чтобы Президент согласовывал с Верховным Советом кандидатов на посты, так называемых «силовых министров» В конце концов, Президент РФ Б. Н. Ельцин с этим согласился, и в Конституции в ред. от 9 декабря 1992 г (п. 3 ст. 109) появилось указание о том, что Верховный Совет РСФСР «даёт согласие на назначение на должность Председателя Совета Министров - Правительства Российской Федерации, министра иностранных дел Российской Федерации, министра обороны Российской Федерации, министра безопасности Российской Федерации, министра внутренних дел Российской Федерации». В Федеральном конституционном законе от 17 декабря 1997 г. «О Правительстве Российской Федерации» появилась ст. 32 «Особенности руководства некоторыми федеральными органами исполнительной власти», согласно которой (в действующей редакции) Президент в соответствии с Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами руководит деятельностью федеральных органов исполнительной власти, ведающих вопросами обороны, безопасности, внутренних дел, юстиции, иностранных дел, предотвращения чрезвычайных ситуаций и ликвидации последствий стихийных бедствий, деятельности войск национальной гвардии РФ, утверждает по представлению Председателя Правительства РФ положения о них и назначает руководителей и заместителей руководителей этих органов, а также осуществляет иные полномочия как Верховный Главнокомандующий Вооружёнными Силами Российской Федерации и Председатель Совета Безопасности Российской Федерации. В указанной статье также говорится о том, что Президент руководит непосредственно и через федеральных министров деятельностью названных федеральных органов исполнительной власти и находящихся в ведении соответствующих федеральных министерств Правительство Российской Федерации в соответствии с Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами, указами и распоряжениями Президента РФ координирует деятельность указанных выше федеральных органов исполнительной власти Собрание законодательства РФ. 1997. № 51. Ст. 5712..
Надо сказать, что сейчас нет особых «разладов» между депутатами и в целом парламентариями в связи с тем, что Президент непосредственно руководит названными органами исполнительной власти Соответственно, установленный порядок согласования состава Правительства РФ, вытекавший из ст. ст. 111 и 112 Конституции РФ, не предполагал внесения конкретных кандидатур в Государственную Думу. Теперь, как следует из новой редакции Конституции, планируется поимённое утверждение (возможно, и обсуждение) членов Правительства РФ.
Президент в своих предложениях по новой редакции Конституции решил обозначить, что по руководителям «силовых» ведомств он будет консультироваться не с Государственной Думой, а с Советом Федерации. Почему так? Причины видятся в следующем.
Во-первых, согласование с парламентом кандидатур руководителей силовых ведомств как членов Правительства РФ - это важный и весьма прогрессивный шаг Президента РФ. Ведь при этом предметом не внимания только палаты, но и общественного мнения становятся деятельность и личные качества всех подобных руководителей. Может, стоило бы расширить круг согласуемых лиц за счёт руководителей ряда федеральных служб, также выполняющих ответственные функции в сфере безопасности.
Во-вторых, то, что Президент решил «отдать» консультации (а это именно консультации, а не согласование) Совету Федерации, можно связать с тем, что, с одной стороны, палата формируется в основном из представителей номенклатуры, которые хорошо понимают нюансы исполнительской деятельности, и предлагаемые кандидатуры предрасположены к ней, с другой стороны, перспектива обсуждения таких кандидатур в Государственной Думе может затянуться, сопровождаться спорами представителей разных партий. Обсуждение в Совете Федерации, скорее всего, будет более деловым и недлительным.
В-третьих, достаточно очевидно то, что обозначенные блоки государственного руководства в очень малой степени являются сегодня предметами какой-либо ожесточённой дискуссии в обществе Оборона и безопасность страны, общественный порядок, помощь центра регионам, столкнувшимся со стихийными явлениями, катастрофами, вызывают позитивную оценку у населения. Отсюда предполагается и деловое обсуждение в Совете Федерации кандидатур, предлагаемых Президентом РФ, вряд ли это превратится в демагогию, политическую «трескотню».
В-четвёртых, обратим внимание на то, что Президент консультируется с Советом Федерации перед назначением соответствующих министров, а их освобождение от должности такого консультирования не требует.
И, конечно, потребуется ответ на вопрос: как будут проводиться «консультации» и какие последствия они предполагают? В термине вроде не заложена императивность - в соотношении с такими понятиями, как «согласование», «дача согласия» и тем более «отказ в даче согласия». Но если предположить, что Совет Федерации по итогам консультации примет решение о «поддержке» кандидатур, тогда «головную боль» у кого-то вызовут слова о «непод- держке» В общем, есть над чем подумать.
Государственная Дума
Теперь перейдём к более проблемному аспекту парламентаризма в его отражении в новеллах 2020 г. - предназначению, полномочиям и деятельности Государственной Думы.
Взаимоотношения Государственной Думы как палаты, не формируемой, а избираемой населением, с Президентом РФ, Правительством РФ и исполнительной властью в целом всегда были и, по всей вероятности, останутся предметом анализа и дискуссий.
Выше уже упоминалось, что в 1992 г. никак не могли наладиться контакты Президента РФ и Съезда народных депутатов и Верховного Совета РСФСР - с одной стороны, из-за относительно большого количества депутатов, оппозиционно настроенных к Президенту РФ и «его» Правительству, с другой - из-за неудач в экономическом развитии, которые депутаты ставили в вину именно им. В декабре 1992 г. депутаты буквально вынудили Президента назвать кандидатуры на пост Председателя Правительства (и Верховный Совет путём рейтингового голосования поддержал конкретное лицо), а также в Конституцию были включены приведённые выше нормы о назначении силовых министров с согласия Верховного Совета.
К сожалению, и после этого между сторонами не сложилось нормальных отношений. В 1993 г. имели место и попытки Съезда народных депутатов отрешить Президента от должности (март), и референдум с вопросами о доверии и поддержке как Президента, так и народных депутатов (апрель), и появление двух вариантов проекта новой Конституции, один из них исходил от Президента и существенно сужал полномочия парламента, в т. ч.и нижней палаты - прообраза будущей Государственной Думы (май и последующие месяцы), и прекращение деятельности Съезда народных депутатов и Верховного Совета РСФСР (сентябрь). В итоге в Конституции, принятой в декабре 1993 г. , Федеральному Собранию РФ и каждой палате, и тем более Государственной Думе, отводилась роль представительного и законодательного органа, т. е. со скромными возможностями причастности к другим функциям парламента, особенно в части осуществления государственной политики.
Следует сказать, к чести Государственной Думы (хотя в чём-то и Совета Федерации), что при реализации полномочий, записанных в Конституции, как говорится, «явочным» путём, а также отражением в подконституционных актах, Государственная Дума проявляла свою волю и порой ставила Президента и Правительство перед фактами. Например, Дума не имела (и сейчас не имеет) права выразить недоверие отдельным членам Правительства, но будучи неудовлетворённой деятельностью нескольких конкретных членов Правительства, вынуждена была сказать о недоверии Правительству в целом (1995 г.). В итоге Президенту пришлось отправить в отставку двух министров и одного заместителя Председателя.
Нехотя отдельные члены Правительства являлись в Государственную Думу на «парламентский (правительственный) час», полагая, что они несут ответственность и дают отчёт только Президенту РФ и Правительству РФ, а о явке в Думу было сказано лишь в Регламенте Думы. В итоге норма об обязанности являться в палату была включена в Федеральный конституционный закон 1997 г. «О Правительстве Российской Федерации». Со временем был разработан и принят Федеральный закон «О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации» Федеральный закон от 27.12.2005. О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации // Собрание законодательства РФ. 2006. № 1. Ст. 7., отразивший возможности парламентского контроля парламента в отношении различных государственных органов. И хотя есть проблемы с применением данного Закона, всё же его существование является как бы «предупреждающим знаком» для исполнительной власти. Нельзя не упомянуть о поправке к Конституции РФ от 30 декабря 2008 г., согласно которой Правительство РФ обязали представлять Государственной Думе годовой отчёт о своей деятельности, в т ч по вопросам, поставленным перед ним Государственной Думой Постепенно палаты Федерального Собрания пришли к идее принятия упомянутого Федерального закона «О парламентском контроле», также, несмотря на недостатки, отразившем контрольную функцию палат.
Мы привели отнюдь не все шаги по усилению роли палат Федерального Собрания, и прежде всего Думы, в государственном строительстве, общественнополитической жизни. Нельзя не обратить внимания и на то, что демократические процессы в жизни страны привели к ряду интересных решений, так или иначе сказавшихся на организации и деятельности Государственной Думы и в целом на развитии парламентаризма
В этом процессе можно выделить несколько путей, в совокупности говорящих о том, что президентская «команда» старалась укрепить свои позиции в партийной составляющей политической жизни.
Предпринимались кропотливые шаги по созданию сильной так называемой партии власти. «Единая Россия» не только поддерживается действующим Президентом РФ и возглавляется верным ему человеком Руководящий слой страны как на федеральном уровне, так и в субъектах РФ, зачастую и в местном самоуправлении - члены этой партии.
Многое сделано для того, чтобы другие партии, имеющие свои фракции в Государственной Думе, более «спокойно» участвовали в парламентской и государственной жизни. Их руководители регулярно встречаются с Президентом РФ, партии представлены во всех органах Государственной Думы. Они «спокойно» поддерживают те льготы, которые законодательно установлены для думских партий, и, прежде всего, возможность не собирать подписи избирателей в поддержку своих списков на очередных выборах и компенсация за полученные голоса избирателей из государственного бюджета Их выслушивают при обсуждении вопросов повестки дня, законопроектов
Официальная политика с 2012 г была направлена на то, чтобы ослабить иные партии - посредством резкого уменьшения требуемой численности для получения государственной регистрации до 500 членов был вызван динамичный рост числа политических партий, их стало около 80. И хотя было очевидно, что большинство из них нежизнеспособны (постепенно число партий сокращалось), партийный «ландшафт» страны изменился - в выборах Государственной Думы в 2016 г участвовали уже 14 партий. Да и сейчас некоторые стараются добиться успеха на выборах в законодательные органы субъектов РФ: если туда провести хотя бы одного депутата, не надо будет собирать подписи на выборах депутатов Государственной Думы.
Есть и ещё одна, по крайней мере официально провозглашённая, возможность: раз в год представители всех зарегистрированных партий могут быть собраны в Государственной Думе, где выслушают их мнение о положении в стране, политике и т. д.В Федеральный закон от 11 июля 2001 г. «О политических партиях» в 2010 г. введена ст. 26.2. «Участие политических партий, не представленных в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации или в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта Российской Федерации, в пленарных заседаниях этих органов» Собрание законодательства РФ. 2001. № 29. Ст. 2950.
Собрание законодательства РФ. 2010. № 23. Ст. 2798.: политические партии, не представленные в Государственной Думе, вправе не менее одного раза в год участвовать в пленарном заседании Государственной Думы Вопросы, рассматриваемые на таком пленарном заседании, порядок их рассмотрения, а также порядок участия в пленарном заседании указанных политических партий определяются Регламентом Государственной Думы. На такое пленарное заседание приглашаются представители всех политических партий, не представленных в Государственной Думе Неучастие политической партии в соответствующем пленарном заседании не является основанием для проведения дополнительного пленарного заседания с её участием.