Конституционная реформа 2020 и российский парламентаризм: реальность, решения, ожидания
Авакьян С.А., Московский государственный университет имени М.В. Ломоносова
Аннотация
Цель. Масштабная конституционная реформа 2020 г. коснулась многих сторон государственного строительства, экономической и социальной жизни, политического бытия в России. В большей степени реформа затронула федеральный парламент - Федеральное Собрание Российской Федерации. В настоящей статье рассмотрены главные аспекты нового, конституционного уровня российского парламентаризма.
Процедура и методы. Проведён сопоставительный анализ нормативных актов, положений Конституции РФ и научной литературы, содержащей положения о российском парламентаризме. Результаты. Констатация определённого прогресса в укреплении конституционного уровня регулирования участия Совета Федерации, Государственной Думы в государственном строительстве, во взаимоотношениях с Президентом РФ и федеральной исполнительной властью, в организации деятельности палат.
Теоретическая и/или практическая значимость. Данное исследование направлено на разрешение спорных и недостаточно регламентированных вопросов построения нового, конституционного уровня российского парламентаризма.
Ключевые слова: Конституция, конституционная реформа, Федеральное Собрание Российской Федерации, Совет Федерации, Государственная Дума, Президент, Правительство РФ, взаимоотношения
Abstract
The 2020 constitutional reform and Russian Parliamentarism: reality, decisions, expectations
S. Avakyan, Lomonosov Moscow State University
Aim. The large-scale constitutional reform of 2020 influenced many aspects of state construction, economic and social life, and political existence in Russia but to a greater extent it affected the federal parliament - the Federal Assembly of the Russian Federation. This article considers the main aspects of the new constitutional level of Russian parliamentarism.
Methodology. A comparative analysis of standard acts, the provisions of the Constitution of the Russian Federation and academic literature on Russian parliamentarism was carried out.
Results. A certain progress was detected in strengthening the constitutional level of regulation of the participation of the Federation Council, the State Duma in state construction, in relations with the President of the Russian Federation and the federal executive branch, in the organization of the activities of the Chambers.
Research implications. This study is aimed at resolving controversial and insufficiently regulated issues of building a new constitutional level of Russian parliamentarism.
Keywords: Constitution, constitutional reform, Federal Assembly of the Russian Federation, Federation Council, State Duma, President, Government of the Russian Federation, interrelations
Введение
Первая половина 2020 г. в России стала памятной и сложной, во-первых, эпидемиологической обстановкой, во-вторых, масштабной конституционной реформой.
Вирусная ситуация коснулась всего населения страны. Даже с учётом многих драматических событий в отечественной истории второй половины XX в. и двух десятилетий XXI в. такого ранее не было. В целом благополучный исход станет памятной вехой.
Влияние же конституционной реформы не исчерпается первым полугодием 2020 г. Новые конституционно-нормативные установки определили на многие годы вперёд государственную, политическую и общественную жизнь страны.
Есть основания говорить о принятии новой Конституции Российской Федерации: во-первых, по характеру изменений, внесённых в Основной закон (не затронуты гл. 1, 2, 9, поскольку для этого пришлось бы принимать формально новую Конституцию) поправками; был развит, пополнен ряд положений всех глав, кроме указанных, что сделало Конституцию более соответствующей современным реалиям; во-вторых, проведённое по настоянию Президента РФ общероссийское голосование по обновлённым положениям Конституции приблизилось к общенародному референдуму, который требуется при принятии новой Конституции (в 1993 г. в голосовании приняли участие 54,8% зарегистрированных избирателей, из них за новую Конституцию отдали голоса 58,4%, против - 41,6%). В 2020 г. в голосовании приняли участие 67,97% граждан, включённых в списки для голосования, из них одобрили изменения в Конституцию РФ 77,92% граждан; против высказались 21,27%*.
Понятийный ряд
Приходится вспомнить о том, что сложные политические условия периода создания Конституции Российской Федерации 1993 г., неустойчивость экономики, сопровождавшаяся переделом собственности и криминальными разборками прежде всего среди тех, кто пробился к власти, противостояние тогдашних Президента РФ и парламента, представленного Съездом народных депутатов РСФСР и формируемым им Верховным Советом РСФСР, отразились на всей конфигурации регулирования конституционного строя страны, публичной власти в целом и особенно на федеральном уровне Россия не только перешла к новой экономической системе - от исключительного господства государственной собственности к многообразию форм хозяйствования и приоритету частной собственности; на смену однопартийности пришла реальная многопартийность, которая была зафиксирована как одна из основ конституционного строя (ст 13 Конституции 1993 г ) Не менее важно то, что при сохранении поста Президента РФ и конституционной юстиции (Конституционного Суда РФ) появился новый парламент страны - Федеральное Собрание Российской Федерации Официальные данные опубликованы Центральной избирательной комиссией Российской Федерации.
В закреплённом в ст. 10 Конституции 1993 г. разделении власти обозначено самостоятельное место законодательной власти, а согласно ст. 11 Конституции в системе осуществления государственной власти на федеральном уровне участвует Федеральное Собрание в виде обеих своих палат - Совета Федерации и Государственной Думы [8; 9; 25; 28; 29].
Парламент в немалой степени был смоделирован авторами Конституции 1993 г как символ власти и в качестве Федерального Собрания нашёл отражение в Основном законе (гл. 5 Конституции «Федеральное Собрание»), но реально вся его деятельность осуществляется в палатах - Государственной Думе и Совете Федерации. Какой-то совместной деятельности палат (как организационно оформленной) не существует. Ч. 1 ст. 100 Конституции РФ гласила (и гласит), что Совет Федерации и Государственная Дума заседают раздельно. Говорилось, что совместные заседания палат проводятся лишь для заслушивания посланий Президента РФ, посланий Конституционного Суда РФ, выступлений руководителей иностранных государств (ч 3) Однако новеллами 2020 г это было поправлено: совместно заслушиваются лишь послания Президента РФ, остальное исключено из названной статьи Конституции.
Есть некоторые весьма слабые возможности общей деятельности палат. Но в целом при подготовке текста Конституции 1993 г тогдашний Президент и его сторонники хорошо продумали все пути недопущения совместных шагов палат парламента, которые как раз и могли бы стать самостоятельными, действенно отражающими роль палат, в т ч и в сотрудничестве с Президентом и исполнительной властью, при необходимости в противостоянии им Формально здесь будто бы есть соответствие принципу сдержек и противовесов как проявлению разделения властей, тем более во взаимоотношениях палат оно тоже должно присутствовать. Можно найти примеры, как Совет Федерации, Государственная Дума не соглашались с Президентом РФ в отдельных кадровых вопросах, как использовались разные подходы к новым законам у Государственной Думы, Совета Федерации и исполнительной власти. И всё же палаты это делали самостоятельно.
Реальность в том, что главным и символическим олицетворением как бы единства палат Федерального Собрания является принятие законов. И хотя в этом процессе у каждой палаты своё предназначение, в целом получается результат, который выражает консолидацию парламента, Президента и исполнительной власти [1; 21; 23].
Иные детали двухпалатной системы были тогда отрегулированы конституционно и политически так, чтобы корреспондировать лидирующему положению Президента РФ Расстановка ключевых позиций и в наши дни остаётся прежней. Напомним, порядок формирования Совета Федерации, часто именуемого верхней палатой парламента, построен таким образом, что в него каждый субъект РФ делегирует по 2 представителя:
1) от исполнительной власти субъекта РФ, а она и юридически, и фактически полностью контролируется Президентом РФ, он предлагает кандидатуры на пост главы субъекта РФ, главы по должности входят в Государственный Совет, возглавляемый Президентом РФ, и тем самым имеют пути тесного с ним сотрудничества
2) от законодательной власти субъекта РФ, а она в сильной мере зависима от главы исполнительной власти субъекта РФ, т е по вертикали и от президентского аппарата
Государственная Дума формируется на основе парламентских выборов, здесь учитываются политические параметры общества, и, прежде всего, наличие так называемой правящей (так её часто именуют политики, порой и учёные) партии - «Единой России», Федеральный закон от 03.12.2012 (с изм. и доп.) ”О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации // Собрание законодательства РФ. 2012. № 50 (ч. 4). Ст. 6952. у неё большинство мест в палате, сама эта партия возглавлялась до недавнего времени Председателем Правительства РФ, подконтрольным Президенту РФ, да и сейчас председатель партии стал заместителем Президента РФ как Председателя Совета Безопасности РФ. Избрание половины депутатов по партийным спискам (а одно время все депутаты избирались от политических партий) обеспечивало временами более 2/3, а в настоящее время не менее половины депутатов в палате от данной партии Разрешённые законодательством льготы для политических партий, допущенных в Государственную Думу (не надо собирать подписи избирателей на следующих выборах, компенсации из госбюджета за каждый голос избирателя, полученный такой партией на выборах, обязательное представительство во всех органах Государственной Думы и т.д.), делают иные партии, имеющие свои фракции, мягко говоря, не очень сильной оппозицией как правящей партии, так и исполнительной власти, Президенту РФ.
Когда Президент РФ в декабре 2019 г. на встрече с журналистами объявил о предстоящей конституционной реформе, когда том же сказал в своём выступлении с посланием Федеральному Собранию в январе 2020 г. Российская газета. 2020. 16 января., были ожидания, что поправки затронут саму организацию публичной власти, преимущественно на федеральном уровне. Да и само наименование внесённого Президентом 14 марта 2020г. проекта закона о поправке позволяло думать, что об этом и пойдёт речь: «О поправке к Конституции Российской Федерации «О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти» Российская газета. 2020. 16 марта..
Однако реальность текста и хода его обсуждения выявили существенную особенность толкования самого понятия публичной власти. И с этим пониманием публичной власти нам придётся далее работать как в теории конституционного права, так и в практике государственного и общественно-политического строительства Президент РФ предложил широкую трактовку публичной власти, что позволило ему все многочисленные поправки к Конституции объединить в одну масштабную поправку.
Обратим внимание, что понятие «публичная власть», давно и весьма широко применяемое конституционалистами, а вслед за ними и учёными других правовых направлений, не было отражено в Конституции РФ 1993 г. А в науке оно использовалось в основном применительно к механизмам и органам публично-властной сферы3. Теперь же предлагается такая объёмная трактовка понятия публичной власти, которой объединены основы конституционного строя (как устоев государства и общества) и органов (организации) публичной власти.
Таким образом, при глубоком анализе конституционных новелл 2020 г можно сделать вывод, что предлагается расширенно трактовать категорию публичной власти как охватывающую ряд составных элементов:
- Поскольку гл. 1 Конституции именуется «Основы конституционного строя», понятно, что в ней отражены ключевые категории этого строя, в которых заключаются характеристики государства (ст. ст. 1, 6, 14), его суверенитета (ст 4), внутренней (федеративной) организации (ст. 5), основы статуса личности (ст 2), природа народовластия, система органов государственной власти и местного самоуправления, принцип разделения властей (ст. ст. 3, 10, 11), природа и сила самой Конституции (ст. 15).
- Анализ иных глав и норм Конституции свидетельствует о том, что они в своём большинстве раскрывают отдельные стороны конституционного строя Поэтому далее частью конституционного строя как системы публичной власти следует считать: основы федеративной организации Российского государства; основные направления внутренней политики государства; основные направления его внешнеполитической деятельности.
- Наконец, мы подходим к тому, что публичные органы и их деятельность так же есть элемент публичной власти, и они есть часть (и развитие) конституционного строя.
Следовательно, если не замыкать всё на органах, а широко подходить к категории «публичная власть», можно рассматривать её в качестве обобщенной характеристики конституционного строя как сущностной и публично-властной системы. Это и позволило вносить в Конституции поправки (поправку) одним Законом!
В итоге конституционные новеллы 2020 г. можно классифицировать следующим образом:
а) касающиеся основ государственной социальной политики;
б) касающиеся основ государственной экономической политики;
в) касающиеся основ внешней политики Российского государства;
г) касающиеся основ государственной и общественной политики в области межнациональных отношений, духовной жизни и языка;