В реальности сотрудничество палат не просто желательно, оно постепенно выстраивается. В частности, на обсуждениях проекта федерального бюджета в профильных комитетах Государственной Думы часто присутствуют члены Совета Федерации Порой проводятся общие собрания парламентариев обеих палат. Однако, думается, осталась боязнь советского периода - чтобы палаты не стали «единым целым». Может, и правильно, что из ст. 100 исключили норму о том, что на совместном заседании палат могут быть заслушаны послание Конституционного Суда РФ и выступления глав иностранных государств, тем более что и не было такой практики. Однако средства сотрудничества палат следовало бы расширить
Естественно, что в связи с изменениями Конституции в 2020 г. большое внимание привлекли вопросы статуса, компетенции каждой палаты, их влияния на государственную жизнь, Правительство РФ и взаимоотношения с Президентом РФ.
В силу того, что конституционное регулирование осуществлено по принципу «сначала верхняя палата, затем нижняя», верхней у нас считается Совет Федерации, нижней - Государственная Дума, мы пойдём в своём анализе по такой же схеме.
Совет Федерации
Двухпалатность на федеральном (союзном) уровне существует в нашей стране с 1922 г. Уже тогда в составе Центрального Исполнительного Комитета СССР были учреждены две равноправные палаты - Союзный Совет и Совет Национальностей. С нюансами наименования и порядка формирования такие палаты были в последующем Верховном Совете СССР (Совет Союза и Совет Национальностей) При учреждении Съезда народных депутатов РСФСР в 1989 г. в Конституции также предусматривалось избрание из числа народных депутатов двух палат - Совета Республики и Совета Национальностей Палаты определялись как равноправные (ст. 107 Конституции) Сначала в той же статье по каждой палате говорилось, что она избирается Съездом, но в редакции от 1 ноября 1991 г записано, что палата формируется из числа соответствующих депутатов
При принятии Конституции 1993 г. было решено, что депутаты в Государственную Думу будут избираться населением. Для Совета Федерации, как уже упоминалось, предусматривалось вхождение в палату двух представителей от каждого субъекта РФ, поэтому в ст. 96 Конституции употребляется понятие «порядок формирования» Совета Федерации, который устанавливается федеральным законом
Отношение к двухпалатности у российских политиков, парламентариев и учёных противоречивое. Высказываются предложения отказаться от двухпалатности, поскольку ключевым фактором для Совета Федерации считается своеобразный контроль за качеством законов, поступающих из Государственной Думы; если же качество «нормальное», Совету Федерации больше особенно и нечем заниматься. А 2 представителя от каждого субъекта РФ превращаются в неких лоббистов региональных интересов [3; 18]. К тому же стало популярным выражение «палата регионов» в отношении Совета Федерации, хотя законодательство в целом исходит из того, что ключевым для Совета Федерации является участие в реализации общегосударственных интересов.
Если всё же иметь палату представительства от регионов, её надо компоновать так, чтобы она представляла население субъекта РФ и субъект в целом. Пока же наш Совет Федерации в большей мере является представительством органов субъекта РФ. Вспомним опыт других стран, где сначала представители от субъектов федерации направлялись в палату федерального парламента органами субъектов, но потом было решено избирать их населением (типичный пример - сенаторы в США).
Исходя из логики усиления представительства от субъектов РФ и их населения, автор данной работы в своей подгруппе Рабочей группы по изменению Конституции предложил перейти и в нашей стране к избранию членов Совета Федерации населением субъектов РФ Предложение нашло поддержку только у некоторых членов подгруппы, отдельных партий Причина, скорее всего, в том, что сегодня палата - это «надёжная опора» Президента (в отличие от отношений с Президентом Б.Н. Ельциным). К предложенной в Рабочей группе инициативе весьма прохладно отнеслись федеральные парламентарии и представители субъектов РФ (руководители законодательных органов), которые в изменении порядка формирования Совета Федерации увидели новую «головную боль»: хлопотный вид выборов, большой поток выдвигаемых кандидатов как от политических партий, так и самовыдвиженцев.
При реформировании 2020 г. статус палаты был усилен в ряде направлений. В новой редакции Конституции члены Совета Федерации стали именоваться сенаторами Российской Федерации. Сохранилось их направление в палату соответственно законодательным органом власти и главой исполнительной власти субъекта РФ.
Как известно, Законом о поправке к Конституции от 21 июля 2014 г. введена такая группа членов Совета Федерации, как представители Российской Федерации, назначаемые Президентом РФ. Они должны были составлять не более 10% от общего числа членов Совета Федерации, т.е. 17 человек. По новеллам 2020 г. эта часть сенаторов увеличена до 30 человек, причём не более 7 могут быть назначены пожизненно (п. «в» ч. 2 ст. 95).
Возникают вопросы: каковы ожидания Президента от Совета Федерации? Почему Президент не пошёл на введение избрания членов Совета Федерации? Почему увеличил число членов палаты от Российской Федерации до 30 сенаторов?
Изучая эволюцию формирования Совета Федерации за 25 лет [4], автор вынужден констатировать, что палата, несмотря на «формируемость», а, возможно, именно благодаря ей, стала местом средоточия разных крупных государственных чиновников, которым в данное время не нашлось более влиятельных должностей: эксруководители федеральных органов; крупные деятели военных, правоохранительных, дипломатических структур; вытесненные из субъектов РФ региональные деятели; желающие сохранить престижный статус федеральные парламентарии; известные (популярные) личности старшей возрастной группы и т.п. Вхождение в состав Совета Федерации давало и даёт такую возможность. Для ряда лиц это ещё и место ожидания с надеждой на то, что их направят на ответственные должности. А взамен требуется поддержка общей линии политики Президента и нужные законопроекты.
Нет особой причины в увеличении числа сенаторов до 30 единиц - якобы это желание Президента «обезопасить» себя на случай выдвижения обвинения и возможного отрешения от должности по ст. 93 Конституции. У нас достойный Президент, как бы не относились люди к его возможности остаться у власти на последующие годы. Скорее это желание создать группу наиболее выдающихся граждан, нравственный и гражданский «эталон». Но не стоит забывать о том, что такие лица официально считаются представителями Российской Федерации, а не Президента РФ. Все понимают, что это креатура Президента, однако нигде не сказано, что они обязаны действовать именно в его пользу.
Нынешний порядок формирования палаты даёт более предсказуемый её состав и следование общей линии государственной политики, формируемой Президентом РФ, а также реализации полномочий Президента В этом ключе и возможно рассмотрение новелл 2020 г. в плане расширения роли Совета Федерации. Характерно, что эта роль отражена в новеллах дважды - при характеристике полномочий Президента РФ и непосредственно Совета Федерации, а то и трижды - в отношении также и Конституционного Суда РФ.
В новой редакции ст. 102 Конституции РФ полномочия Совета Федерации частично расширены по сути, но в остальном на конституционный уровень поднято то, что уже обозначено в текущем законодательстве в виде возможности Президента РФ вносить Совету Федерации предложения по формированию ряда государственных органов и необходимости для Совета Федерации реагировать на эти предложения. В частности, согласно п. «е» ч. 1 ст. 102, к ведению Совета Федерации было отнесено «отрешение Президента Российской Федерации от должности» Новеллой 2020 г. сюда также добавлено «лишение неприкосновенности Президента Российской Федерации, прекратившего исполнение своих полномочий». Скорее это «забота» о Президенте, чей срок пребывания в должности истёк, либо глава государства подал в отставку, либо по состоянию здоровья лишён возможности оставаться на данном посту. И вряд ли это надо связывать с Президентом, отрешённым от должности, поскольку основания такого пути утраты должности связаны с уголовно-правовыми обвинениями. Кстати, в ряде стран (например, Южной Корее) имели место случаи привлечения к уголовной ответственности бывших президентов в основном по коррупционным основаниям, причём по истечении многих лет; надо полагать, у нас такого рода события с участием в них палат парламента исключаются.
По судьям высших судов РФ изменения 2020 г внешне выглядят как расширение возможностей Совета Федерации, но по существу это поднятие на конституционный уровень того, чем располагал (-ет) Совет Федерации по соответствующим федеральным конституционным законам. Так, теперь в п. «ж» ч. 1 ст. 102 к ведению Совета Федерации отнесено: «назначение на должность по представлению Президента Российской Федерации Председателя Конституционного Суда Российской Федерации, заместителя Председателя Конституционного Суда Российской Федерации и судей Конституционного Суда Российской Федерации, Председателя Верховного Суда Российской Федерации, заместителей Председателя Верховного Суда Российской Федерации и судей Верховного Суда Российской Федерации». Аналогичные положения отражены в новой редакции п. «е» ст. 83 применительно к Президенту РФ: «представляет Совету Федерации кандидатуры для назначения на должность Председателя Конституционного Суда Российской Федерации, заместителя Председателя Конституционного Суда Российской Федерации и судей, Конституционного Суда Российской Федерации, Председателя Верховного Суда Российской Федерации, заместителей Председателя Верховного Суда Российской Федерации и судей Верховного Суда Российской Федерации» (там же добавлено, что Президент «назначает председателей, заместителей председателей и судей других федеральных судов», но это за пределами нашей темы) Аналогичные нормы находим также в новой редакции ч. 1 ст. 128 Конституции: «Председатель Конституционного Суда Российской Федерации, заместитель Председателя Конституционного Суда Российской Федерации и судьи Конституционного Суда Российской Федерации, Председатель Верховного Суда Российской Федерации, заместители Председателя Верховного Суда Российской Федерации и судьи Верховного Суда Российской Федерации назначаются Советом Федерации по представлению Президента Российской Федерации»ю С т.зр. существа регулирования можно констатировать лишь новые формулировки, поскольку соответствующие правила ранее были отражены в федеральных конституционных законах о судебной системе РФ, о Конституционном и Верховном Судах РФ.
Вместе с тем в части освобождения от должности судей высших судов РФ и ещё ряда судов в круг полномочий Совета Федерации конституционной реформой 2020 г включено следующее (п «л» ч. 1 ст. 102): «прекращение по представлению Президента Российской Федерации в соответствии с федеральным конституционным законом полномочий Председателя Конституционного Суда Российской Федерации, заместителя Председателя Конституционного Суда Российской Федерации и судей Конституционного Суда Российской Федерации, Председателя Верховного Суда Российской Федерации, заместителей Председателя Верховного Суда Российской Федерации и судей Верховного Суда Российской Федерации, председателей, заместителей председателей и судей кассационных и апелляционных судов в случае совершения ими поступка, порочащего честь и достоинство судьи, а также в иных предусмотренных федеральным конституционным законом случаях, свидетельствующих о невозможности осуществления судьей своих полномочий». Надо сказать, что и по существовавшему до этого регулированию полномочия судей высших судов и в обычном порядке, и при наличии к ним претензий прекращались по решению Совета Федерации. Но резонансная оценка оставалась как бы внутри процесса решения вопроса. В новом регулировании не только добавлены судьи кассационных и апелляционных судов. Более существенно то, что с одной стороны, поступкам судей, становящимся основанием для прекращения их полномочий, конституционным упоминанием придан как бы больший общественный резонанс, с другой стороны, участниками процесса прекращения полномочий судьи становятся и Президент РФ, и Совет Федерациию
В новеллах 2020 г. существенно изменён порядок приведения к должности Генерального прокурора РФ и его заместителей Напомним, что ранее Президент РФ представлял Совету Федерации кандидатов на должности, а Совет Федерации назначал соответствующих лиц. Теперь же, согласно новой редакции п. «е.1» ст. 83, Президент РФ: «назначает на должность после консультаций с Советом Федерации и освобождает от должности Генерального прокурора Российской Федерации, заместителей Генерального прокурора Российской Федерации, прокуроров субъектов Российской Федерации, прокуроров военных и других специализированных прокуратур, приравненных к прокурорам субъектов Российской Федерации» (здесь же записано, что Президент РФ «назначает на должность и освобождает от должности иных прокуроров, для которых такой порядок назначения и освобождения от должности установлен федеральным законом»).
Налицо ряд новых моментов
Во-первых, Совет Федерации утратил право назначать Генерального прокурора РФ и заместителей Генерального прокурора, это стало полномочием Президента РФ. Во-вторых, к полномочиям Совета Федерации отнесены консультации по предложенным Президентом РФ кандидатурам, причём не только по высшему, но и ещё по ряду уровней системы прокуратуры. В п. «з» ч. 1 ст. 102 к ведению Совета Федерации отнесено «проведение консультаций по предложенным Президентом Российской Федерации кандидатурам на должность Генерального прокурора Российской Федерации, заместителей Генерального прокурора Российской Федерации, прокуроров субъектов Российской Федерации, прокуроров военных и других специализированных прокуратур, приравненных к прокурорам субъектов Российской Федерации». Напомним, что по перечисленным прокурорам уровня субъектов РФ полномочий по консультированию у Совета Федерации не было. Можно по-разному оценивать расширение полномочий Совета Федерации в части консультирования: это понятно по федеральному уровню прокурорских лиц и прокурорам субъектов РФ, но не совсем ясно по другим уровням, хотя они и характеризуются как приравненные к прокурорам субъектов РФ Соответственно, можно сделать вывод об «утешительном» расширении возможностей Совета Федерации, поскольку он лишился главного - назначения Генерального прокурора и его заместителей.
В-третьих, обратим внимание на то, что теперь на конституционном уровне появилось новое правило. В п.7 ст. 12 Федерального закона о прокуратуре РФ записано: Генеральный прокурор РФ ежегодно представляет палатам Федерального Собрания Российской Федерации и Президенту Российской Федерации доклад о состоянии законности и правопорядка в Российской Федерации и о проделанной работе по их укреплению. Там же сказано, что Совету Федерации указанный доклад Генеральный прокурор РФ представляет лично на заседании палаты Собрание законодательства РФ. 1995. № 47. Ст. 4472.. Теперь же п. «м» ч. 1 ст. 102 Конституции РФ относит к ведению Совета Федерации «заслушивание ежегодных докладов Генерального прокурора Российской Федерации о состоянии законности и правопорядка в Российской Федерации». Анализируя новизну полномочий Совета Федерации, обращаем «попутно» внимание на своеобразную «рокировку» полномочий обеих палат в части Счётной палаты РФ. Напомним, что ранее Совет Федерации назначал заместителя Председателя и половину аудиторов Счётной палаты, а Председателя Счётной палаты и другую половину аудиторов назначала Государственная Дума. Теперь п. «и» ч. 1 ст. 102 относит к ведению Совета Федерации «назначение на должность и освобождение от должности Председателя Счётной палаты и половины от общего числа аудиторов Счётной палаты по представлению Президента Российской Федерации».