д) касающиеся организации государственной власти;
е) касающиеся основ муниципальной власти
Сделанные нами замечания позволяют рассматривать реформу Конституции как единое целое, охватывающее все выделенные составные части широкого толкования публичной власти. Однако это не исключает и рассмотрения по отдельности различных аспектов состояния и совершенствования публично-властной структуры государства и общества
Парламентаризм как одна из ключевых проблем современной организации власти
Отсюда объяснимо наше внимание к сфере парламентаризма, тем более что в системе конституционных изменений 2020 г ему отводится значительное место. И мы вынуждены говорить одновременно о нескольких вопросах:
а) каковы были толковательные подходы;
б) как это отразилось в прежних нормах Конституции;
в) что предлагалось в проекте новых поправок;
г) какие идеи вносили участники обсуждения проекта Закона 2020 г;
д) что в конечном итоге вошло в обновленный текст Конституции;
е) куда будем двигаться далее
Прежде всего, конечно, ключевым является отражение в Конституции общего предназначения парламента Российской Федерации. В действующей и оставшейся без изменений ст. 94 сказано: «Федеральное Собрание - парламент Российской Федерации - является представительным и законодательным органом Российской Федерации». Таким образом, здесь Федеральное Собрание было сориентировано на то, чтобы выполнять две функции - представительства и законодательствования (из ст. 11 Конституции, где названы федеральные органы, осуществляющие эту власть, ясно, что это орган государственной власти). Почему так? Чтобы не претендовать на более широкое участие в государственной жизни, чего как раз и хотел избежать Президент Б.Н. Ельцин.
Очевидно, что у любого парламента государства, а значит и у Федерального Собрания РФ, есть как минимум следующие функции:
1) представительство народа России;
2) законодательствование (т е разработка своих законопроектов, рассмотрение как внесённых субъектами права законодательной инициативы, так и своих законопроектов);
3) участие в руководстве государственными делами, рассмотрение вопросов и проблем их состояния;
4) назначение на высшие государственные должности либо дача согласия на назначение многих высших лиц государства;
5) функция парламентского контроля, т е контроля за выполнением и соблюдением законодательства иными государственными органами, включая и применение мер так называемой конституционно-правовой ответственности.
Порой учёные называют, помимо обозначенных, и такую функцию федерального парламента, как объединение всех нижестоящих представительных органов власти страны, обобщение их лучшего опыта и его распространение. Например, подобное предназначение следовало из ст. 89 Конституции СССР 1977 г., гласившей: «Советы народных депутатов - Верховный Совет СССР, Верховные Советы союзных республик, Верховные Советы автономных республик, краевые, областные Советы народных депутатов, Советы народных депутатов автономных областей и автономных округов, районные, городские, районные в городах, поселковые и сельские Советы народных депутатов - составляют единую систему органов государственной власти» Конституция (Основной Закон) Союза Советских Социалистических Республик. Конституции (ос-новные законы) союзных советских социалистиче-ских республик. М., 1985. С. 28.. И, конечно, орган, стоявший во главе системы, выполнял объединительную функцию.
Но как раз это и не было отражено в Конституции РФ 1993 г. по отношению к представительным органам власти, хотя в Основном законе зафиксированы единство органов исполнительной власти Федерации и субъектов РФ по вопросам ведения Российской Федерации (ст. 77), а также единство судебной системы (ст. 118 Конституции РФ)
Названные выше 5 функций парламента страны давно уже стали аксиомой, признаваемой в науке конституционного права. Эти функции очевидны независимо от того, в какой мере они отражены в Конституции государства [7]. Однако для практики парламентской деятельности и возможностей парламента мнения науки недостаточно. Два примера из отечественной государственно-парламентской практики убеждают в правоте такого восприятия предназначения Федерального Собрания.
Во-первых, когда возник вопрос о создании федерального закона, закрепляющего возможности парламентского расследования и его проведения палатами Федерального Собрания, в аппарате Государственной Думы фигурировало мнение, что нельзя принимать такой закон, поскольку функция парламентского контроля, из которой следует возможность введения парламентского расследования, не предусмотрена в Конституции РФ. Подготовка парламентского законопроекта тормозилась, и лишь поддержка идеи. Президентом РФ и внесение им законопроекта о парламентском расследовании подвигли к принятию Федерального закона «О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации» Собрание законодательства РФ. 2006. № 1. Ст. 7.. Хотя логично, чтобы Закон о парламентском расследовании родился в самом парламенте
Во-вторых, позже, при подготовке проекта федерального закона об основах парламентского контроля, вопрос о наличии такой функции парламента уже не возникал, однако выдвигался другой: если в проекте говорится о некоторых мерах конституционно-правовой ответственности, можно ли его применять, если такая ответственность - как понятийный ряд - не отражена в Конституции РФ. Причём не воспринимался даже довод, что данное понятие уже применил в ряде своих решений Конституционный Суд РФ В конце концов данный проект был отвергнут, а далее появился Федеральный закон «О парламентском контроле» Собрание законодательства РФ. 2013. № 19. Ст. 2304., в который «нанизали» нормы из текущего законодательства, но о названной ответственности речи нет.
С учётом подобных соображений накануне широкой кампании разработки закона Российской Федерации о поправках (поправке) к Конституции РФ автор данной работы опубликовал свои предложения о возможных поправках к Основному закону, которые в целом исправляли регулирование положения законодательной власти в системе разделения властей, т. е. как бы были направлены на своеобразный академизм восприятия парламента [5]. В т.ч. была предложена новая редакция ст. 94 Конституции РФ: «Федеральное Собрание - парламент Российской Федерации - является органом государственной власти Российской Федерации, осуществляющим в соответствии с настоящей Конституцией и законами Российской Федерации функции народного представительства, законодательной власти, парламентского контроля, участия в формировании государственных органов, в обсуждении и решении важнейших вопросов государственной жизни».
К сожалению, по крайней мере для автора, предложение не было принято, хотя его предварительно поддержала подгруппа по вопросам органов государственной власти Рабочей группы для рассмотрения предложений по поправкам к Конституции РФ, созданной Президентом РФ (в Рабочую группу был включён и автор этих строк).
Правда, в окончательный проект была включена ст. 103-1: «Совет Федерации, Государственная Дума вправе осуществлять парламентский контроль, в том числе направлять парламентские запросы руководителям государственных органов и органов местного самоуправления по вопросам, входящим в компетенцию этих органов и должностных лиц. Порядок осуществления парламентского контроля определяется федеральными законами и регламентами палат Федерального Собрания». Таким образом, после текущего законодательного отражения функции парламентского контроля для Федерального Собрания в целом и его палат она нашла отражение и на конституционном уровне.
Несомненный прогресс здесь очевиден. Индивидуальные запросы депутатов Государственной Думы и членов Совета Федерации, в целом парламентские запросы как запросы, исходящие от всей палаты, - все эти средства давно были отражены в Регламентах обеих палат Приходы руководителей органов власти в палаты Федерального Собрания для сообщений парламентариям и ответов на их вопросы стали достаточно регулярными, хотя порой и, как говорится, «протокольными» Многого ожидали от введения парламентских расследований, однако закреплением того, что ими вправе заниматься палаты лишь совместно, в значительной мере данный путь проявления силы парламента сведён к нулю, поскольку договориться палатам не так уж легко, и пока не было ни одного реального парламентского расследования.
И всё же в появлении ст. 103-1 надо видеть ощутимый шаг именно в конституционном отражении единых функций Федерального Собрания в целом, хотя это и сделано в виде закрепления контрольной функции той и другой палат. На текущем законодательном уровне можно более чётко сказать о других парламентских функциях.
Но мы всё-таки внимание хотим обратить на то, что, хотя самостоятельная деятельность каждой палаты - совсем неплохо, следует идти по пути переплетения деятельности, более того - совместной деятельности палат. К сожалению, не только в России, в большинстве стран, где есть двухпалатные парламенты, их самостоятельность гипертрофирована почти до независимости друг от друга и увлечения принципом «сдержек и противовесов» до абсолютности.
В России это выражается в мелких деталях так называемого вынужденного сотрудничества Совместная деятельность палат обозначена лишь для ситуаций экстраординарного характера: если они не сошлись в принятии федерального закона, согласно ч. 4 ст. 105 может быть создан общий орган палат - согласительная комиссия (однако они могут, но не обязаны это делать). Если появилась потребность парламентского расследования, как уже сказано, опять же, требуется общая комиссия палат.
Пожалуй, более постоянным, но малозначимым является так называемый Совет законодателей Российской Федерации при Федеральном Собрании РФ, в него входят руководство обеих палат парламента, председатели их комитетов и комиссий, а также председатели законодательных собраний субъектов РФ. Согласно Положению об этом органе от 31 мая 2012 г. (с изменениями и дополнениями), утверждённому, кстати, самим Советом, он имеет важные задачи:
- определение приоритетов совершенствования и направлений развития федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации, обеспечивающих реализацию государственной политики;
- содействие палатам Федерального Собрания и законодательным (представительным) органам государственной власти субъектов РФ в решении практических вопросов законодательного обеспечения реализации государственной политики;
- совершенствование взаимодействия палат Федерального Собрания с законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов РФ, с Президентом Российской Федерации и Правительством Российской Федерации по вопросам законодательного обеспечения реализации государственной политики;
- осуществление взаимодействия по основным направлениям своей деятельности с совещательными и консультативными органами при Президенте РФ, Правительстве РФ, палатах Федерального Собрания, а также с иными заинтересованными органами и организациями; и др Совет законодателей Российской Федерации при Федеральном Собрании Российской Федерации
Однако и по Положению, и на деле Совет, при таких важных задачах, является всего лишь совещательным органом и играет очень скромную роль
Упомянутые ситуации вынужденного сотрудничества существуют для экстраординарных случаев: или нет понимания палатами друг друга - одна поддержала рассматриваемый закон, у другой же либо всё, либо что-то конкретное вызывает возражение; или возникла идея парламентского расследования в связи с негативной деятельностью исполнительной власти. Однако в каждом случае законодательство не только ориентируется на возможность контактов палат, но и оберегает их «независимость» друга от друга. Каждая палата может «хлопнуть дверью» - не согласиться с вариантом нормы для включения её вместо вызвавшей споры; не поддержать создание единой комиссии парламентского расследования либо в любой момент отозвать из неё своих представителей или же не проголосовать за окончательный текст. И уже давно возникла необходимость усиления совместной деятельности Совета Федерации и Государственной Думы.
В период работы над поправками к Конституции автор данной работы говорил о возможности принятия поправки к ст. 100 Конституции РФ - оставить в ч. 1 то, что и сейчас из неё следует: Совет Федерации и Государственная Дума самостоятельно обсуждают и решают вопросы своего ведения. Но в ч. 2 статьи можно было бы сказать, что «в случаях, предусмотренных настоящей Конституцией и законами Российской Федерации, Совет Федерации и Государственная Дума могут обсуждать вопросы государственной и общественной жизни на совместных заседаниях, создавать общие комиссии, сообща осуществлять парламентский контроль, принимать постановления Федерального Собрания большинством голосов в обеих палатах при условии проведения ими раздельного голосования». Предложение не получило поддержки, но в будущем стоило бы вернуться к данному вопросу