идти на уступки и проводить реформирование политической системы. Уже в этот период были восстановлены или введены некоторые демократические институты (Высший административный суд, Конституционный трибунал и Государственный трибунал как органы конституционного контроля, институт Уполномоченного по правам человека <242>).
--------------------------------
<242> См.: Грудзинска-Гросс И. Истоки польского конституционализма // Конституционное право: восточноевропейское обозрение. 1997. N 3 - 4. С. 51.
Важнейшим событием, в результате которого ПОРП отказалась от монополии на власть, был круглый стол 1989 года, представлявший собой процесс переговоров между партией власти и оппозицией, направленный на демократизацию государства. Этот процесс достиг в Польше успеха, но важно представлять себе, какие особенности переговоров определили этот успех. В их числе называют структурированность и единство оппозиции, согласованный состав участников диалога, изоляцию деструктивных сил с обеих сторон, определенный круг обсуждаемых тем, выполнение своего рода посреднических функций католической церковью, выступавшей за продолжение диалога; решение вопроса о судьбе политических заключенных <243>. По итогам круглого стола в Польше была проведена апрельская конституционная реформа: восстановлена двухпалатная структура парламента путем возвращения Сената в составе 100 человек, избиравшихся от воеводств, а также пост президента <244>; проведены досрочные выборы в Сейм, на которых "Солидарность" успешно выступила; сформировано новое правительство; установлен принцип несменяемости судей <245>. В конце 1989 года положения Конституции были снова уточнены: исключены нормы о руководящей роли ПОРП и о дружбе с Советским Союзом, устранено слово "народная" из названия республики, удалены положения о социализме; республика определялась теперь как демократическое правовое государство; добавились нормы о политическом плюрализме, защите собственности, свободе хозяйственной деятельности. В 1990 году в Конституцию была внесена норма о прямых выборах президента; на первых таких выборах, проведенных в том же году, победу одержал Лех Валенса.
--------------------------------
<243> См.: Макаркин А. Круглый стол: польский опыт // http://www.ej.ru/?a=note&id=11685; польский "круглый стол" положил начало политической культуре: Интервью с А. Михником // http://www.mn.ru/world_europe/20120524/318738527.html.
<244> Первоначально Президент должен был быть избираем косвенным путем; значение этого поста определялось тем, что он предназначался для генерала Ярузельского и должен был выступать своего рода гарантией преемственности власти коммунистов. См.: Гарлицкий Л. Институт президентства в новой Конституции Польши // Конституционное право: восточноевропейское обозрение. 1997. N 3 - 4. С. 67.
<245> См.: История южных и западных славян. С. 185.
При разработке новой Конституции ее создатели столкнулись с рядом трудностей, обусловленных, в частности, тем, что процесс подготовки текста основного закона и текущая политика не были разграничены - конституционные комиссии были созданы в рамках Сейма и Сената; кроме того, что все политические разногласия переносились и на содержание Конституции, тексты, разрабатываемые двумя палатами, были мало совместимы друг с другом. Из-за затянувшегося процесса обсуждения новая конституция не могла быть принята к 3 мая 1991 года (к двухсотлетию первой польской Конституции), как это сначала ожидалось; в 1992 году была принята Малая конституция, регулировавшая главным образом вопросы отношений законодательной и исполнительной властей, а также территориального самоуправления. Процесс же принятия "основной" Конституции существенно осложнялся необходимостью проведения тройной трансформации - одновременного создания основ демократии, рыночной экономики и конституционного правопорядка <246>. Среди ключевых вопросов, требовавших решения, но одновременно провоцировавших политические конфликты, "разыгрываемые" многочисленными вновь созданными и представленными в парламенте политическими партиями, стремившимися к упрочению своих позиций перед избирателями, был выбор модели прав человека, характер взаимоотношений между государством и церковью, а также форма правления и особенно роль президента в системе властей <247>. В итоге Конституция, установившая основы конституционного строя нового государства, права личности и систему организации власти, была принята лишь в 1997 году.
--------------------------------
<246> См.: Осятыньский В. Краткая история Конституции // Конституционное право: восточноевропейское обозрение. 1997. N 3 - 4. С. 54.
<247> См.: Там же. С. 55 - 56.
Общая характеристика принципа разделения властей. Раздел I Конституции Польши, озаглавленный "Республика" ("Rzeczpospolita"), устанавливает общие принципы, в совокупности представляющие собой "конституционную самоидентификацию государства" <248>. В их числе закреплен принцип разделения властей. В соответствии с частью 1 статьи 10 Конституции, "государственное устройство Республики Польша основывается на разделении и равновесии законодательной, исполнительной и судебной властей". Создатели конституций четвертого поколения, принимавшихся на постсоветском пространстве, демонстрировали особое понимание опасности концентрации власти <249>; подчеркнутое значение принципа разделения властей является общей чертой таких конституций, и Польша здесь не исключение. Вместе с тем, как было показано выше, данный принцип действительно представляет собой один из элементов базовой конституционной структуры польского государства, не чуждый к тому же определенной эволюции. Это видно и из конституционной формулы о "разделении и равновесии" властей, которая, как представляется, корректно отражает идею, стоящую за принципом, предполагающим, с одной стороны, распределение полномочий между государственными органами, относящимися к различным ветвям (функциональный и организационный аспекты), с целью не допустить концентрации всей власти в руках одного из них, и с другой стороны - установление правил контроля и взаимодействия между этими органами, направленных на обеспечение их сотрудничества <250>. В этом смысле норма польской Конституции, предусматривающая не только разделение, но и равновесие властей, позволяет более полно характеризовать положение органов государственной власти, охватывая динамику их взаимоотношений, с учетом того, что в современном государстве должна быть не только обеспечена защита от злоупотреблений властью, но и создана возможность эффективного функционирования властных структур в интересах личности и общества.
--------------------------------
<248> См.: Вашкевич А. Основы конституционного права Республики Польша. Минск, 2007. С. 13. <249> См.: Dorsen N., Rosenfeld M., Sajo A., Baer S. Comparative Constitutionalism: Cases and
Materials. West, 2010. P. 240.
<250> Собственно, на необходимость согласованного действия трех властей указывалось уже авторами Просвещения, стоявшими у истоков создания развернутой теории. См., напр.: Монтескье Ш. О духе законов // История политических и правовых учений: Хрестоматия / Под ред. О.Э. Лейста. М., 2000. С. 189, 193.
Часть 2 статьи 10 уточняет идею разделения властей следующим образом: "Законодательную власть осуществляют Сейм и Сенат, исполнительную власть - президент Республики Польша и Совет министров, а судебную власть - суды и трибуналы". Последующие разделы Конституции более детально раскрывают вопросы организации и функционирования этих структур (раздел IV - Сейм и Сенат; раздел V - президент Республики; раздел VI - Совет министров и правительственная администрация; раздел VIII - суды и трибуналы), а также тех органов, которые не вполне укладываются в традиционную триаду ветвей власти (раздел IX - органы государственного контроля и правозащитные органы; раздел X - публичные финансы). Форму правления в целом при этом можно охарактеризовать как смешанную республику.
Система органов публичной власти и их взаимодействие. Конституция 1997 года, следуя традициям польской государственности, устанавливает двухпалатную структуру парламента. И Сейм (460 депутатов), и Сенат (100 сенаторов) избираются на четыре года, причем в Конституции закреплено, что срок полномочий Сейма и Сената начинается в день, в который Сейм собирается на первое заседание, и продолжается до дня, предшествующего дню собрания Сейма следующего созыва (ч. 1 ст. 98). Это правило универсально; оно действует и для случаев продления либо сокращения сроков полномочий Сейма. Отсюда следует, во-первых, что Сенат разделяет судьбу Сейма (в том числе в случае досрочного роспуска Сейма Сенат также подлежит роспуску) и выборы в обе палаты происходят одновременно, и во-вторых, что исключена ситуация, когда срок полномочий одного состава палат уже истек, а вновь избранного - еще не начался; это представляет собой своего рода барьер на пути злоупотреблений исполнительной власти <251>.
--------------------------------
<251> См.: Вашкевич А. Указ. соч. С. 52 - 53.
Продление срока полномочий палат возможно лишь во время действия исключительного положения - военного, чрезвычайного или положения стихийного бедствия (части 1 и 7 статьи 228). Такого рода нормы не являются редкостью; они включаются в конституции с целью не допустить еще большей дестабилизации обстановки в государстве, столкнувшемся с исключительными обстоятельствами.
Сокращение же срока полномочий палат по нормам польской Конституции выступает как часть политического инструментария, обеспечивающего принцип разделения и равновесия властей. Во-первых, двумя третями голосов от общего числа депутатов Сейм может принять решение о самороспуске, во-вторых, в двух случаях роспуск может быть осуществлен решением президента: 1) президент вправе, хотя не обязан, распустить Сейм, если в течение 4-х месяцев со дня внесения в Сейм проекта закона о бюджете последний не представлен президенту на подпись (статья 225); и 2) президент обязан сократить срок полномочий Сейма, если тот не выражает доверия правительству, сформированному президентом, и при этом не может сформировать правительство сам (часть 2 статьи 155). В обоих случаях роспуска Сейма решение президента представляет собой реакцию на неспособность Сейма принять важные политические решения, что, в свою очередь, может происходить, только когда в Сейме нет устойчивого большинства одной партии (либо коалиции); это значит, что, если в Сейме существует устойчивое большинство, способное сформировать правительство и вовремя принять закон о бюджете, роспуск ему не грозит. В связи с этим польская конституционная доктрина констатирует более сильную позицию отечественного парламента по сравнению с рядом стран парламентарной и смешанной формы правления, где исполнительная власть имеет больше возможностей по роспуску парламента <252>.
--------------------------------
<252> Там же. С. 55.
По окончании срока полномочий прежних составов палат парламента прекращается вся их активность. Принцип дисконтинуитета не предусмотрен в Конституции напрямую, но действует в качестве конституционного обычая. Прежде всего он влияет на судьбу законопроектов, которые не были приняты окончательно прежними составами; во вновь избранных палатах процедура рассмотрения должна быть начата заново независимо от того, до какой стадии законопроект успел дойти прежде. Этим, однако, действие принципа дисконтинуитета не ограничивается; он обрывает и другие процедуры, начатые прежними составами палат. Например, 27 июля 2005 года группа депутатов обжаловала положения Закона о жилищных кооперативах; с учетом того, что 25 сентября того же года были избраны новые составы Сейма и Сената, и на 19 октября был назначен первый день заседаний Сейма, 26 октября Конституционный трибунал вынес решение о недопустимости дальнейшего рассмотрения дела по запросу депутатов, чьи полномочия уже закончились <253>. Принцип дисконтинуитета имеет и некоторые исключения. Такие исключения предусмотрены, во-первых, для законопроектов, внесенных в порядке народной законодательной инициативы, которые должны быть рассмотрены в течение трех месяцев со дня внесения, даже если срок полномочий прежнего состава палат истек за это время (статья 13 Закона о законодательной инициативе, предложенной гражданами), во-вторых, для отчета, принятого следственным комитетом Сейма, если прежний состав не успел его заслушать (статья 21 Закона о следственных комитетах), в-третьих, для процедуры привлечения к конституционной ответственности, начатой, но не завершенной прежним составом (сложившаяся практика), в-четвертых, для работы с Комиссией ЕС по выяснению позиции палат относительно актов Союза (статья 148 Регламента Сейма), в-пятых, дисконтинуитет не распространяется на процедуры изменения и пересмотра Конституции <254>.
--------------------------------
<253> Решение Конституционного трибунала от 26 октября 2005 года по делу K 31/05. Аналогичное решение (от 25 октября 2005 года по делу K 37/05) было вынесено по запросу сенаторов (приводимые здесь и далее решения Конституционного трибунала на английском языке находятся на сайте: http://trybunal.gov.pl/en/case-list/judicial-decisions/).
<254> См.: Prokop K. Polish Constitutional Law. Biaystok, 2008. P. 100 - 101.
Внутренняя структура и организация работы палат более подробно регулируются их регламентами, принятие которых предусматривается статьями 112 (для Сейма) и 124 (для Сената) Конституции. Политический состав палат отражается в парламентских клубах (минимум 15 депутатов в сейме, 7 сенаторов в Сенате) и группах (минимум 3 депутата, 3 сенатора). К числу руководящих органов каждой из палат относятся маршал и вице-маршалы, образующие президиум, и совет старейшин, куда помимо маршала и вице-маршалов входят также руководители депутатских клубов и групп; к числу вспомогательных - комитеты (постоянные и чрезвычайные, в том числе следственные, образование следственных комитетов связано с осуществлением контрольных полномочий и поэтому возможно только в Сейме), секретари палат. К числу принципов функционирования Сейма и Сената относится принцип гласности, а также принцип постоянного функционирования палат (в отличие от многих парламентов мира, заседающих в сессионном порядке). Важнейшим принципом, характеризующим положение палат в системе разделения властей и особенно их независимости от исполнительной власти, является принцип их внутренней автономии. Этот принцип неоднократно был подтвержден Конституционным трибуналом. Так, в деле, представленном группой депутатов на рассмотрение Трибунала в связи с принятием Сеймом
резолюции об отставке одного из вице-маршалов (запрос был связан с тем, что ни Регламент Сейма, ни Закон об осуществлении мандата депутата и сенатора 1996 года не содержали правил смещения лиц с позиций маршала и вице-маршалов), Трибунал указал, что "принцип автономии парламента, выраженный в статье 112 Конституции, взятой в сочетании со статьей 124, означает исключительное право каждой законодательной палаты регулировать свои собственные дела. Значимым элементом этой автономии является право каждой палаты независимо формулировать свой регламент, определяя свою внутреннюю организацию и порядок деятельности. Эти вопросы не могут быть урегулированы законом, поскольку в законодательную процедуру вовлечена и исполнительная власть, и вторая палата парламента". Указав, что из Конституции не следует, что порядок отстранения вице-маршалов от должности должен быть урегулирован законом либо регламентом (напротив, он может сложиться на основе парламентской практики), Трибунал признал запрос неприемлемым <255>.
--------------------------------
<255> Решение Конституционного трибунала от 9 июля 2002 года по делу K 1/02.
Палаты не равноправны; более сильную позицию имеет Сейм. Палаты имеют разные полномочия в том, что касается законодательного процесса, формирования иных государственных органов, но особенно явно асимметрия проявляется в сфере контроля за деятельностью исполнительной власти: контрольную функцию в пределах, определенных положениями Конституции и законов, осуществляет Сейм (ч. 2 ст. 95 Конституции). Вместе с тем, Сенат может рассматриваться как палата, имеющая "охлаждающий эффект", особенно с учетом того, что пассивным избирательным правом на выборах в Сенат обладают лица, достигшие 30 лет (против 21 года - на выборах в Сейм). Участие "во всесторонней, взвешенной оценке законопроектов, обеспечении их качества" - признанная задача верхних палат парламентов <256>.
--------------------------------
<256> Чиркин В.Е. Законодательная власть. М., 2008. С. 242.
Достаточно отчетливо принцип разделения и равновесия властей проявляет себя в рамках законодательного процесса, включающего несколько стадий.
1.Правом законодательной инициативы обладают депутаты Сейма - комитет - либо 15 депутатов, Сенат, президент, Совет министров, группа не менее 100 тыс. граждан (статья 118 Конституции, статья 32 Регламента Сейма). При этом большинство законопроектов поступает от Совета министров. Такое положение вещей признается естественным с учетом того, что Совет министров проводит внутреннюю и внешнюю политику государства (статья 146 Конституции) и разработка проектов законов - необходимая часть выполнения этой функции <257>. Кроме того, исключительно Совету министров принадлежит законодательная инициатива по закону о государственном бюджете и некоторым другим финансовым законам (статья 221 Конституции).
--------------------------------
<257> См.: Prokop K. Op. cit. P. 105.
2.Рассмотрение законопроекта Сеймом происходит в трех чтениях; решения принимаются большинством голосов, если Конституция не устанавливает иного (статьи 119, 120 Конституции). При этом для польской доктрины и практики существенным является различие между понятиями "законодательная инициатива" и "поправки". Объем и содержание инициативы зависят от предпочтений ее авторов; поправка же как производное законодательное предложение ограничена рамками предмета, к которому она обращена. Отсюда Конституционный трибунал выводит допустимость и пределы внесения поправок в зависимости от стадии парламентской процедуры; особенно широкие возможности относятся к стадии рассмотрения проекта в комитетах. Право вносить поправки во втором чтении и позже ограничивается более жестко <258>. В частности, маршал Сейма может отказать в постановке на голосование любой поправки, ранее не представленной комитету (часть 3 статьи 119 Конституции).
--------------------------------
<258> См.: Мазуркевич М. Конституционный трибунал и его роль в оценке конституционности деятельности законодательных органов Польши // Конституционный суд как гарант разделения властей. М., 2004. С. 132.
3.Сенат по результатам рассмотрения закона может одобрить его без поправок (к этому приравнивается ситуация, когда Сенат не принял никакого решения в течение 30 дней), принять поправки или принять постановление об отклонении закона в целом. При этом то обстоятельство, что объектом деятельности Сената является акт, уже принятый Сеймом, влияет на масштаб этой деятельности <259>. Своими поправками Сенат не уполномочен радикально менять содержание закона, подменять его предмет <260>. Такой подход отражает более слабое положение Сената как верхней палаты в
законодательном процессе.
--------------------------------
<259> Решение Конституционного трибунала от 9 января 1996 года по делу K 18/95.
<260> Решение Конституционного трибунала от 23 февраля 1998 года по делу K 25/98. Особыми мнениями к этому и ряду других решений (от 19 июня 2002 года по делу K 11/02, от 24 июня 2002 года по делу K 14/02) такой ограничительный подход к полномочиям Сената применительно к законодательству был поставлен под сомнение. См.: Мазуркевич М. Указ. соч. С. 140.
3a. Постановление Сената, отклоняющее закон, или предложенная им поправка считаются принятыми, если Сейм не отклонит их абсолютным большинством голосов (часть 3 статьи 121 Конституции). Из этой нормы также видно, что решение Сейма имеет ключевое значение для судьбы закона даже в случае возражений со стороны Сената.
4.Принятый закон передается на подпись президенту. Президент подписывает закон в течение 21 дня. В течение этого срока он может обратиться в Конституционный трибунал с вопросом о соответствии закона Конституции; если закон был признан соответствующим Конституции, президент уже не может отказать в его подписании. Не обращаясь в Трибунал, президент может вернуть закон Сейму на повторное рассмотрение (соответственно, речь идет именно о законе в целом; права "выборочного" вето у президента нет). Если Сейм большинством в 3/5 вновь проголосовал за закон, президент обязан подписать его и издать приказ о его опубликовании; обратиться при этом в Конституционный трибунал по процедуре предварительного нормоконтроля он уже не вправе (статья 122 Конституции).
5.Опубликование закона является необходимым условием вступления его в силу <261>.
--------------------------------
<261> Решение Конституционного трибунала от 25 октября 2005 года по делу K 37/05.
Помимо обычной законодательной процедуры Конституция предусматривает процедуру принятия срочных законопроектов. Объявить законопроект срочным может только Совет министров, причем это невозможно по отношению к проектам налоговых законов, законов, касающихся выборов, законов, регулирующих устройство и компетенцию публичных властей, а также кодексов (статья 123 Конституции). Регламент Сейма (статья 73) устанавливает, что комитеты, рассматривающие срочный законопроект должны закончить работу за 30 дней; санкции за нарушение этого срока, однако, не предусмотрены, так что нельзя сказать, что Сейм сильно "зажат" в рамках этой процедуры. Напротив, применительно к Сенату и президенту ограничения устанавливает сама Конституция: Сенат должен рассмотреть закон за 14 дней, президент подписывает его в течение 7 дней. По истечении этих сроков закон считается принятым в редакции, предложенной Сеймом, а право вето (либо обращения в Конституционный трибунал) утрачивается <262>.
--------------------------------
<262> См.: Вашкевич А. Указ. соч. С. 84 - 85.
Следует подчеркнуть, что признание законопроекта срочным - это формальный момент, обязательный для того, чтобы считать начатой соответствующую процедуру. Так, в 2006 году в Конституционном Трибунале был обжалован закон, в числе прочего менявший порядок формирования Национального совета по телевидению и радиовещанию; одним из оснований для запроса было якобы имевшее место применение срочной процедуры, что, по мнению депутатов, обратившихся в Трибунал, было недопустимо в отношении данного Совета (устройство публичных властей). Как указал Трибунал, "быстрота в случае законодательной процедуры per se не является неконституционной. Однако она может быть рассмотрена с точки зрения плюралистического характера парламента, то есть проверена на предмет того, не была ли в ходе парламентской процедуры какая-нибудь группа депутатов или сенаторов лишена права представить свою позицию в рамках последовательных стадий. Она может быть оценена также с позиции соотношения между темпами законодательной работы и качеством принятого в результате закона". Проанализировав законодательный процесс применительно к оспаривавшемуся закону, Трибунал не усмотрел упоминания срочности; по его мнению, "тот факт, что законодательная процедура применительно к проекту оспариваемого закона была пройдена быстро, сам по себе не означает, что закон был принят в рамках "срочной" процедуры в значении, которое придает этому термину Конституция" <263>.
--------------------------------
<263> Решение Конституционного трибунала от 23 марта 2006 года по делу K 4/06.
Свои особенности существуют для процедуры, реализуемой в рамках учредительных полномочий Сейма и Сената, то есть полномочий по изменению Конституции. Проект закона об изменении