Конституции могут внести не менее одной пятой депутатов Сейма, Сенат или президент Республики. Закон принимает Сейм большинством в две трети голосов в присутствии не менее половины предусмотренного законом числа депутатов, и в такой же редакции должен быть принят Сенатом - абсолютным большинством голосов. Изменение разделов I, II или XII может потребовать проведения утверждающего референдума.
Сейм и Сенат реализуют также "креативную" функцию. В рамках польской конституционной доктрины данный термин означает формирование государственных органов или назначение должностных лиц. Эту функцию палаты могут осуществлять совместно, либо раздельно. Например, среди должностных лиц, назначаемых Сеймом с участием Сената (это участие означает выражение одобрения в течение 30 дней; при отказе Сейм обязан предложить другую кандидатуру), можно назвать Уполномоченного по правам человека, Уполномоченного по правам ребенка, Председателя Верховной палаты контроля, Генерального инспектора по персональным данным, главу Института национальной памяти. В числе государственных органов, состав которых определяется каждой палатой парламента независимо, можно назвать тот же Национальный совет по телевидению - 2 его члена определяются Сеймом, 1 Сенатом (еще двое - президентом Республики); также Сейм и Сенат назначают по шесть членов Совета по денежной политике (это орган Национального банка Польши). Некоторые назначения осуществляет только Сейм. Так, исключительно Сейм избирает полный состав Конституционного трибунала, а также двух заместителей председателя и 16 членов Государственного трибунала (председателем последнего является первый председатель Верховного суда). Также следует назвать председателя Национального банка Польши, которого Сейм назначает по предложению президента. Кроме того, Сейм имеет существенные полномочия по формированию Совета министров в порядке резервной процедуры, а также по избранию председателя Совета министров в случае вынесения конструктивного вотума недоверия.
Помимо законодательной и креативной функции Сейм осуществляет также значимую контрольную функцию. Контрольная функция суть основа системы сдержек и противовесов, ее реализация обеспечивает соблюдение конституционных рамок деятельности органов власти, в первую очередь исполнительных. Контроль может осуществлять палата в целом (например, утверждая отчет об исполнении закона о государственном бюджете), либо комитеты (так, постоянные комитеты могут направлять требования и заключения Совету министров, отдельным министрам, председателю Верховной палаты контроля, Генеральному прокурору и другим государственным органам и учреждениям, с запросом данных, изложением своей позиции по определенному вопросу или пожеланием сделать выводы из представленной информации), либо отдельные депутаты (в форме интерпелляций, письменных запросов и устных вопросов на заседании, адресуемых председателю Совета министров или отдельным министрам). В условиях, когда в соответствии с конституционной конфигурацией системы разделения властей за исполнительной властью чаще всего стоит парламентское большинство, особенное значение имеют контрольные механизмы в отношении исполнительной ветви, доступные политической оппозиции, то есть роль, которую могут сыграть комитеты и отдельные депутаты, не следует недооценивать.
Также следует обратить внимание на следственные комитеты, которые могут быть созданы Сеймом для расследования определенного дела (статья 111 Конституции). В соответствии с Законом о следственных комитетах (статья 2) состав комитета должен отражать политический состав Сейма в целом, что означает гарантии участия в его работе для оппозиционных партий <264>. Вместе с тем свобода усмотрения Сейма при создании следственных комитетов не является абсолютной. В одном из дел, связанном с рассмотрением Резолюции Сейма о создании следственного комитета для проверки решений, принимавшихся в ходе трансформации банковского сектора, и деятельности органов, контролирующих кредитные организации с 1989 по 2006 годы, Конституционный трибунал детально рассмотрел статус следственных комитетов, акцентировав, в частности, то обстоятельство, что Конституция 1997 года отбросила идею верховенства какого-либо из органов государства. "Сейм представляет собой один из органов государства. Его полномочия - и, следовательно, рамки его деятельности - зафиксированы в Конституции и законах... Тот факт, что Сейм имеет существенную власть, не означает, что он "может делать все, что угодно", поскольку то, что "он может", должно оставаться в рамках, предписанных Конституцией и законами. Это касается и следственных комитетов...". Указав, что деятельность следственных комитетов может простираться не на любые органы и не на любых должностных лиц (в частности, за рамками деятельности таких комитетов остаются органы, имеющие черты независимости и отделенности, например, суды, трибуналы, а также Национальный банк Польши) и что, определяя предмет расследования, Сейм в данном случае использовал неопределенные категории ("решения", "деятельность органов, контролирующих кредитные организации"), Трибунал признал соответствующие положения Резолюции Сейма неконституционными <265>.
--------------------------------
<264> См.: Prokop K. Op. cit. P. 111.
<265> Решение Конституционного трибунала от 22 сентября 2006 года по делу U/06.
Парламентский контроль осуществляется также специализированными контрольными органами, создаваемыми парламентом. К их числу относятся, например, Верховная контрольная палата и два омбудсмена - Уполномоченный по гражданским правам и Уполномоченный по правам ребенка <266>.
--------------------------------
<266> О специфике польского института омбудсмена, в частности взаимодействии омбудсменов общей компетенции и специализированных, см.: Лохматов Е.А. Институт омбудсмена в государствах Балтийского региона (Литва, Латвия, Эстония, Польша): конституционно-правовое исследование: Дис. ...
канд. юрид. наук. М., 2007.
Следует особенно подчеркнуть формулу Конституции в отношении контрольных полномочий - в соответствии с частью 2 статьи 95 Сейм осуществляет контроль за деятельностью Совета министров. Эта формула имеет значение с учетом двойственного положения президента Республики <267>, главы государства, одновременно осуществляющего полномочия и в исполнительной сфере, поскольку она актуализирует вопрос о контроле в отношении действий Президента и - шире - распределения ответственности между высшими органами власти Польши за выработку и осуществление основных направлений политики.
--------------------------------
<267> На самом деле парламентский контроль в отношении действий президента до некоторой степени также возможен, хотя речь здесь будет идти об иных формах, нежели существующих в отношении Совета министров, - согласие Сейма на продление чрезвычайного положения, введенного президентом (статья 230), согласие Сената на проведение референдума по инициативе президента (статья 125) и др.
В целом конструкция "бицефальной" исполнительной власти заложена уже в части 2 статьи 10 Конституции, устанавливающей, что исполнительную власть осуществляют президент Республики и Совет министров. Президент в Конституции напрямую не назван главой государства, однако характеристика его места в системе органов государственной власти и полномочий позволяет сделать именно такой вывод. Избираемый прямыми выборами на пятилетний срок президент является верховным представителем Республики Польша и гарантом непрерывности государственной власти, следит за соблюдением Конституции, стоит на страже суверенитета и безопасности государства (статья 126). Он наделен целым рядом полномочий в сфере как внешней, так и внутренней политики; при их реализации он чаще всего поставлен в необходимость взаимодействовать с иными органами. Так, президент ратифицирует и денонсирует международные договоры, уведомляя об этом Сейм и Сенат (статья 133), в случае вооруженного нападения и если Сейм не может собраться на заседание, принимает постановление о состоянии войны (статья 116), в случае внешней угрозы государству по предложению Совета министров может ввести военное положение на части или всей территории страны (статья 229); в случае угрозы конституционному устройству государства, безопасности граждан или публичному порядку по предложению Совета министров может ввести чрезвычайное положение на части или всей территории государства (статья 230); является верховным главнокомандующим (в мирное время осуществляет командование армией через министра обороны (статья 134). Президент обладает важными полномочиями, позволяющими ему взаимодействовать с парламентом, - кроме уже упоминавшихся прав законодательной инициативы, вето и обращения в Конституционный трибунал, полномочий по роспуску парламента, назначению выборов и даты первого заседания вновь избранных палат, президент обладает правом направлять послания Сейму и Сенату, которые не становятся предметом дебатов (статья 140), а также принимать решение, с согласия Сената, о проведении общегосударственного референдума <268> и до некоторой степени, учитывающей независимость судебной власти, влиять на последнюю - назначает судей по предложению Общепольского совета юстиции; первого председателя Верховного суда (статья 183); председателя Высшего административного суда (статья 185); председателя и вице-председателя Конституционного трибунала (статья 194); обладает правом помилования (статья 139). Но самые заметные полномочия связывают президента и Совет министров, хотя здесь важно учитывать целый ряд конституционных норм, направленных на то, чтобы исключить отношения жесткой субординации между президентом и правительством <269>.
--------------------------------
<268> См.: Чехарина В.И. Основы конституционного права Республики Польша. С. 684 - 685.
<269> В действительности, боязнь сильного президентского правления существенным образом отразилась на нормах Конституции, посвященных главе государства; ограничение его власти было одним из пунктов повестки дня при создании основного закона. См.: Гарлицкий Л. Указ. соч. С. 70.
Прежде всего именно президент выдвигает кандидатуру и назначает председателя Совета министров и по его предложению - остальных членов Совета министров (часть 1 статьи 154) <270>. Но нужно отметить сразу, что сформированный таким образом Совет министров должен получить доверие Сейма, выраженное абсолютным большинством депутатов, и если доверие не получено, Сейм сам избирает председателя абсолютным большинством голосов. Эти правила нацелены на создание правительства, пользующегося поддержкой не столько президента, сколько большинства в парламенте и, следовательно, впоследствии способного продвигать свои законодательные инициативы. Таким образом, при наличии в Сейме устойчивого большинства роль президента в большей степени формальна: в рамках основной процедуры назначения председателя Совета министров он проводит консультации с партиями, представленными в парламенте, и, с учетом возможности резервной процедуры назначения, едва ли он будет в состоянии "навязать" Сейму кандидата, не поддерживаемого большинством. Только в случае "фрагментированного" Сейма поле для маневра президента расширяется. Вторая резервная процедура назначения, используемая, если основная и первая резервная процедуры не дали результата, отличается от основной сниженным порогом голосов, требуемых для выражения доверия председателю, назначенному президентом: здесь уже достаточно относительного большинства. Если и в этом случае процедура инвеституры не будет пройдена, президент обязан сократить срок полномочий Сейма и Сената и назначить новые выборы <271>.
--------------------------------
<270> При этом Совет министров формируется всякий раз заново в результате отставки предыдущего правительства на первом заседании вновь избранного Сейма, в случае отказа Сейма в доверии Совету министров и выражения Сеймом ему недоверия, а также после отставки председателя Совета министров. Однако процедура уточняется в случае выражения недоверия: вотум недоверия в Польше строится по "конструктивному" образцу, и это значит, что одновременно с ним Сейм должен определить нового председателя Совета министров. Именно этого человека президент должен будет назначить на пост, и далее будут действовать общие правила.
<271> См.: Вашкевич А. Указ. соч. С. 122, 139 - 143.
Президент принимает отставку председателя Совета министров (статья 162). Вместе с тем случаи отставки урегулированы нормами Конституции, из которых следует, что формально президент не отправляет правительство в отставку по своей инициативе. Изменения в составе Совета министров президент осуществляет только по предложению председателя Совета министров (статья 161). Президент вправе председательствовать на заседании правительства (орган, созываемый в этом случае, именуется Советом кабинета), но принятые в этом случае решения могут быть претворены в жизнь только с помощью председателя Совета министров (статья 141). Полномочия президента и Совета министров разведены следующим образом: президент осуществляет закрепленные за ним Конституцией и законами полномочия, причем в соответствии с частью 2 статьи 144 Конституции, чтобы стать действительными, акты Президента требуют подписи председателя Совета министров (что означает "переход" ответственности за эти акты), а в части 3 этой же статьи содержится достаточно внушительный перечень полномочий, осуществляемых президентом самостоятельно, в рамках своей прерогативы. Из этого перечня видно, что в прерогативе президента находятся те полномочия, которые он осуществляет как верховный арбитр в отношениях между политическими ветвями власти и как глава государства; полномочия же в сфере исполнительной власти по большей части требуют контрасигнатуры, предполагающей определенный уровень согласованности действий обоих исполнительных органов - президента и Совета министров <272>. В сфере внешней политики президент также обязан взаимодействовать с председателем Совета министров и компетентным министром (статья 133). Кроме того, Конституция автономным образом устанавливает компетенцию самого Совета министров. Именно Совет министров в соответствии со статьей 146 проводит внутреннюю и внешнюю политику государства; в его ведении находятся вопросы политики государства, не оставленные за другими государственными органами и территориальным самоуправлением, в том числе обеспечение исполнения законов, координация и контроль работы органов правительственной администрации, утверждение проекта государственного бюджета, обеспечение внутренней и внешней безопасности государства и др. Независимый статус Совета министров и его председателя во взаимоотношениях с президентом вполне последовательно проявляется и в решении вопроса об их ответственности.
--------------------------------
<272> Там же. С. 122, 132.
Избранный непосредственно гражданами президент не несет политической ответственности ни перед парламентом, ни перед каким-либо иным органом власти. Сами же граждане могут лишь на следующих выборах выразить поддержку президенту (или кандидату от той же политической партии, если
Президент по какой-либо причине не баллотируется, например, в связи с тем, что уже занимал пост два срока) либо отказать ему в такой поддержке. Таким образом, пятилетний срок полномочий президента не может быть сокращен по политическим мотивам <273>. Вместе с тем президент может быть привлечен к конституционно-правовой ответственности - за нарушение Конституции или закона. Обвинение против президента может быть выдвинуто 2/3 голосов Национального собрания (органа, состоящего из совместного заседания Сейма и Сената <274>), по предложению не менее чем 140 его членов. Дело по существу обвинения рассматривает Государственный Трибунал, состоящий из председателя (эти функции выполняет первый председатель Верховного суда), двух его заместителей и 16 членов, избираемых Сеймом на срок его полномочий не из числа депутатов и сенаторов. При выдвижении обвинения полномочия президента приостанавливаются, в случае признания президента виновным в совершении конституционно-правового деликта он смещается с должности (во всех случаях невозможности осуществления полномочий президентом их временно исполняет маршал Сейма). Данная санкция может быть дополнена лишением избирательных прав, наград, запретом занимать руководящие должности. Если в действиях президента усматриваются признаки не только конституционно-правового нарушения, но и преступления, санкции дополняются уголовным наказанием.
--------------------------------
<273> В соответствии со статьей 131 досрочное прекращение полномочий президента наступает в следующих обстоятельствах: его смерть, отказ от должности, подтверждение недействительности выборов президента, стойкая неспособность осуществлять полномочия в связи с состоянием здоровья, отрешение от должности Государственным трибуналом.
<274> Национальное собрание как совместное заседание обеих палат парламента было предусмотрено еще Конституцией 1921 года. Его появление в Конституции 1997 года - дань конституционно-правовой традиции Польши. Национальное собрание принимает присягу вновь избранного Президента, заслушивает его послания, выдвигает против него обвинение и принимает решение о стойкой неспособности президента по состоянию здоровья осуществлять свои полномочия.
Председатель и члены Совета министров также несут конституционно-правовую ответственность за нарушения Конституции и законов (и уголовную за совершение преступлений). В отношении этих лиц процедура рассмотрения обвинения Государственным трибуналом может быть инициирована решением 3/5 депутатов Сейма по предложению президента Республики или группы депутатов не менее 115 человек. Однако Совет министров несет также и политическую ответственность, причем здесь необходимо различать солидарную ответственность всего правительства и индивидуальную - отдельных его членов (статья 157), наступающую в результате выражения вотума недоверия. В случае выражения абсолютным большинством голосов Сейма вотума недоверия Совету министров, сопровождающегося указанием нового кандидата на должность председателя, президент обязан отправить Совет министров в отставку и назначить нового председателя. Если вотум недоверия выражен отдельному министру, президент отзывает его также в императивном порядке.
Таким образом, исполнительная власть в Польше разделена на два института, имеющих самостоятельную легитимацию (президент получает ее от народа, Совет министров - от парламента), наделенных компетенцией и характеризующихся неодинаковой подотчетностью и ответственностью перед избранными в парламент представителями народа. С одной стороны, эта модель оценивается достаточно позитивно, как отличающаяся "высокой гибкостью в осуществлении государственного управления" и позволяющая "обеспечивать нормальное функционирование политических институтов даже в период политических кризисов", поскольку она имеет достоинства парламентарной формы правления (в частности, согласованное принятие решений) и лишена недостатков президентской республики (к каковым относится неспособность президента эффективно управлять страной в условиях, когда большинство депутатских мест в парламенте принадлежит другой партии) <275>. С другой стороны, теоретически сама модель разделения властей по смешанному типу дает непреходящий потенциал конфликта и эффект неопределенности <276>. Действительно, уже положения самой Конституции содержат указания на полномочия президента и Совета министров, если не "сталкивающиеся", то до некоторой степени пересекающиеся <277>. Как отмечается в литературе, изначально разработчики этой модели (а ее появление связывается с Веймарской республикой) стремились противопоставить президента, чья позиция могла быть сильной благодаря прямым выборам, расколотому на фракции и подверженному острой политической борьбе парламенту.
--------------------------------
<275> См.: Осавелюк А.М. Конституционное право зарубежных стран. М., 2012. С. 130. <276> См.: Skach S. Op. cit.
<277> Это можно отнести, например, к вопросам обеспечения безопасности государства (статьи 126 и 146 Конституции), международным отношениям (статьи 133 и 146) и др.
Президент как символ единства должен был стоять над политикой; именно поэтому механизмы политической ответственности как таковой не должны были быть применимы к нему. Отголосками этого подхода в современной польской Конституции можно считать возможность президента инициировать референдум для принятия решения народом, в случаях, когда его позиция расходится с позицией Сейма, но имеет поддержку в Сенате, полномочия по роспуску палат парламента, некоторые чрезвычайные полномочия <278>. Но в основе своей подход сильно скорректирован тем, что современные президенты Республики Польша относятся к руководству определенных политических партий и, следовательно, не являются лицами, стоящими вне политики; кроме того, и сама идея формирования исполнительной власти на основе "внеидеологической" технократии сталкивается с определенной критикой, основанной на том, что именно партии, а не отдельные технократы являются базовым связующим звеном между народом и органами государственной власти. Соответственно, степень конфликтности или согласованности, которая на практике может возникать в системе органов власти, в значительной мере определяется расстановкой в ней политических сил.
--------------------------------
<278> См.: Skach S. Op. cit.
Очевидно, что риск конфликтов сведен к минимуму в ситуации, когда глава государства, председатель правительства и большинство в законодательном органе относятся к одному и тому же политическому лагерю и могут слаженными действиями реализовать общую политическую программу. Ситуация "сосуществования", известная из опыта Франции и означающая, что большинство в парламенте и премьер-министр относятся к одной политической силе, а президент - к другой, сопряжена с более строгим соблюдением президентом конституционных рамок его полномочий и крайне скромными его возможностями проводить собственную линию. Поскольку в отличие от своего французского коллеги польский президент жестко ограничен в возможности роспуска парламента, потенциал конфликтности здесь также будет невелик (но не равен нулю из-за возможности президента с помощью чрезвычайных полномочий противопоставить себя парламенту и правительству). Самая же непростая ситуация будет складываться тогда, когда в парламенте нет устойчивого большинства у какой-либо партии или коалиции. В этом случае президент получает больше рычагов влияния на формирование Совета министров из числа своих сторонников и продвижения с его помощью собственной программы (хотя и сопряженного с некоторыми затруднениями на этапе принятия парламентом законодательных инициатив), причем в условиях отсутствия ответственности президента перед парламентом (собственно, отсутствия не только политической ответственности; даже отстранение президента от должности в процедуре импичмента будет затруднено из-за фрагментации парламента) <279>.
--------------------------------
<279> Ibid.
Вместе с тем здесь нужно учитывать контекст партийного строительства и избирательного законодательства в Польше. В стране зарегистрированы десятки политических организаций; на выборах в Сейм в соответствии с Конституцией применяется пропорциональная система, что в принципе могло бы вести к появлению "расколотого" парламента <280>; однако на практике в Сейм проходят четыре - шесть партий, а основную борьбу за места ведут две из них - "Гражданская платформа" и "Право и справедливость". Возможно, здесь проблематично говорить о предпосылках для становления двухпартийной системы <281>, но вероятность кризисов, связанных с отсутствием в парламенте большинства, относительно невелика.
--------------------------------
<280> Партийная система Польши в постсоветский период характеризуется в литературе как нестабильная, но обеспечившая наиболее успешный и последовательный процесс политической трансформации. См.: Жуковский И.И. Становление партийной системы Республики Польша. 1989 - 2008 гг.: Дис. ... канд. полит. наук. М., 2009. С. 134.
<281> См.: Дюверже М. Политические партии. М., 2000. С. 263 - 265.
Кроме того, безотносительно рисков для польской системы власти, сопряженных с политическими факторами, Конституционным Трибуналом был введен важнейший юридический барьер на пути внеконституционного усиления позиции главы государства. В уже упоминавшемся выше деле, рассматривая конституционность закона, меняющего порядок формирования Национального совета по телевидению и радиовещанию и предоставлявшего президенту полномочие по назначению и смещению председателя этого Совета, Трибунал указал следующее: "Перечень из тридцати так называемых прерогатив президента (полномочий президента по изданию официальных актов, касающихся