ратифицирует первоначальный текст абсолютным большинством голосов или простым большинством, если прошло 2 месяца со времени его предложения, или пока не выскажется по поправкам, принимая или отвергая их простым большинством голосов.
Срок в 2 месяца, предоставляемый Сенату для осуществления права вето или внесения поправок, сокращается до 12 календарных дней для законопроектов, объявленных Правительством или Конгрессом депутатов срочными (ст. 90). Король в 15-дневный срок утверждает законы, одобренные Генеральными кортесами, промульгирует их и отдает распоряжение об их немедленной публикации (ст. 91).
Политические решения, имеющие особую важность, могут быть переданы на консультативный референдум всех граждан, назначаемый Королем по предложению председателя Правительства, первоначально одобренному Конгрессом депутатов (ст. 92).
Делегирование законодательных полномочий. Генеральные кортесы могут делегировать Правительству полномочия издавать нормативные акты, имеющие силу закона, за исключением вопросов, связанных с разрешением на изменение самого уполномочивающего закона, и уполномочиванием на издание норм, имеющих обратную силу. Законодательная делегация должна быть предоставлена специальным уполномочивающим законом, когда речь идет о выработке детализированных текстов, или простым законом, когда речь идет о переработке различных законодательных текстов в один.
Уполномочивающие законы точно устанавливают цели и пределы делегации, а также принципы и критерии, которыми необходимо руководствоваться при ее осуществлении. Разрешение на переработку законодательных текстов содержит пределы нормотворчества, в которых представляется делегация, и оно точно указывает, следует ли ограничиться выработкой одного текста, или предусматривается возможность упорядочения, классификации и гармонизации нескольких законодательных текстов, которые должны быть переработаны.
В каждом случае законодательная делегация должна предоставляться Правительству в конкретной области и с указанием срока ее осуществления. Делегация исчерпывается, когда Правительство ее использует, опубликовав соответствующую норму. Делегация не может быть предоставлена в неопределенной форме или на неопределенный срок. Также не может быть разрешена субделегация иным, кроме Правительства, властям.
Акты, издаваемые Правительством на основе законодательной делегации, называются законодательными декретами (ст. ст. 82 - 83, 85).
Кроме того, в чрезвычайных и срочных случаях Правительство может издавать временные законодательные акты, имеющие форму декретов-законов, которые не могут затрагивать порядок деятельности основных институтов государства, права, обязанности и свободы граждан, режим автономных сообществ, а также всеобщее избирательное право.
Декреты-законы должны немедленно передаваться на обсуждение и голосование Конгресса депутатов в полном составе, который должен быть созван, если у него нет сессии, в 13-дневный срок со дня промульгации декрета-закона. Конгресс в течение названного срока должен высказаться об утверждении или отмене декрета-закона; в этих целях регламент предусматривает специальную краткую процедуру. В течение названного срока Кортесы могут их рассматривать как законопроекты срочного происхождения (ст. 86).
Правительство руководит внутренней и внешней политикой, гражданской и военной администрацией и обороной государства. Оно осуществляет исполнительную власть и регламентарную власть (ст. 97). Правительство включает председателя, в случае необходимости - его заместителей, а также министров и других членов. Председатель руководит деятельностью Правительства и координирует функции других его членов, независимо от их компетенции, и несет прямую ответственность за их деятельность.
Члены Правительства не могут осуществлять представительные функции, за исключением предусмотренных парламентским мандатом, а также не могут осуществлять никаких других публичных функций, не относящихся к их должности; заниматься какой-либо профессиональной или торговой деятельностью (ст. 98).
Согласно ст. 99 Конституции 1978 г. Король после консультаций с представителями политических партий, представленных в парламенте, предлагает через председателя Конгресса кандидата на пост председателя Правительства.
Предложенный кандидат вносит на обсуждение Конгресса депутатов политическую программу Правительства, которое он намерен сформировать, и просит палату о доверии. Если Конгресс депутатов абсолютным большинством голосов своих членов выражает доверие предложенному кандидату, Король назначает его Председателем Правительства. Если указанное большинство не будет получено, то же предложение будет снова поставлено на голосование спустя 48 часов после предыдущего, и доверие считается полученным, если за него подано простое большинство голосов. Если по истечении 2-месячного срока со времени первого голосования ни один из кандидатов не получит доверия Конгресса, Король по получении контрасигнатуры председателя Конгресса распускает обе палаты и назначает новые
выборы. Остальные члены Правительства назначаются и отстраняются от должности Королем по предложению его председателя (ст. 100).
Правительство обладает правом законодательной инициативы и инициативы конституционной реформы (ст. ст. 87, 166). Правительство разрабатывает проекты планов общей экономической деятельности (ст. 131). На Правительство возлагается выработка общего бюджета государства (ст. 134). Правительство на основании закона реализует право выпуска государственного займа или предоставления кредитов (ст. 135).
Согласно ст. 116 Конституции 1978 г. Правительство своим декретом, принимаемым Советом министров, может объявить состояние угрозы на срок до 15 дней, о чем извещается Конгресс депутатов, который собирается немедленно; без его разрешения указанный срок не может быть продлен. В декрете определяются территориальные пределы, на которые распространяется это состояние.
По предварительному разрешению Конгресса депутатов Правительство своим декретом, принимаемым Советом министров, может объявить чрезвычайное положение. Разрешение и объявление чрезвычайного положения должны ясно определять цели, с которыми оно вводится, территориальные пределы, на которые оно распространяется, и срок его действия, который не может превышать 30 дней, возобновляемый на такую же продолжительность при соблюдении тех же условий.
Правительство предлагает Королю 2 кандидатов для назначения на должность членов Конституционного суда (ст. 159). Председатель Правительства обладает правом обращаться в Конституционный суд с ходатайством о неконституционности законов и нормативных актов, имеющих силу закона (ст. 162).
Правительство подает в отставку после проведения всеобщих выборов, при потере парламентского доверия или в случае отставки или смерти его председателя (ст. 101). Правительство несет солидарную ответственность перед Конгрессом депутатов за свою политическую деятельность (ст. 108). Председатель Правительства после рассмотрения в Совете министров может поставить перед Конгрессом депутатов вопрос о доверии по программе своей деятельности и по декларации об общей политике. Доверие считается полученным, если за него выскажется простое большинство депутатов. Если Конгресс отказывает в доверии Правительству, последнее подает Королю заявление об отставке, после чего назначается новый председатель Правительства (ст. ст. 112, 114).
Конгресс депутатов может поставить вопрос о политической ответственности Правительства, приняв абсолютным большинством голосов резолюцию порицания. Она должна быть предложена по меньшей мере 1/10 частью депутатов и включать предложение о кандидате на пост председателя Правительства. Тем самым Конституцией была воспринята германская конструкция т.н. конструктивного вотума недоверия.
Если резолюция порицания не была принята Конгрессом, подписавшие ее депутаты не могут вносить новую резолюцию в течение той же сессии. Если Конгресс принимает резолюцию порицания, Правительство подает Королю заявление об отставке и кандидат, представленный этой резолюцией, рассматривается как получивший доверие палаты. Король назначает его председателем Правительства (ст. ст. 113, 114).
Председатель и другие члены Правительства несут уголовную ответственность перед уголовной палатой Верховного суда. Обвинение в измене или ином преступлении против безопасности государства, совершенных при осуществлении членами Правительства своих функций, может быть предъявлено только по инициативе 1/4 членов Конгресса и с одобрения абсолютного большинства голосов его членов (ст. 102).
Согласно ст. 117 Конституции 1978 г. судебная власть исходит от народа и осуществляется от имени Короля судьями и магистратами, представляющими эту власть, которые являются независимыми, несменяемыми, ответственными и которые подчиняются исключительно закону. Судьи и магистраты не могут быть сменены, уволены в отставку, переведены с одной должности на другую или на пенсию, кроме как в случаях и при соблюдении гарантий, предусмотренных законом.
Осуществление судебной власти относится исключительно к компетенции судей и судов. Судьи и суды не осуществляют иных функций. Организация и деятельность судов основываются на принципе единства судебной власти. Военная юстиция осуществляется исключительно в военной области. Запрещается деятельность чрезвычайных трибуналов.
Конституция учреждает Генеральный совет судебной власти, который является органом управления судебной власти. Он осуществляет функции, в частности, при назначении, продвижении по службе, при инспектировании и в поддержании дисциплинарного режима. Генеральный совет судебной власти включает председателя Верховного суда, который председательствует в этом Совете, и 20 членов, назначаемых Королем на 5-летний срок. 12 из них назначаются из числа судей и магистратов всех категорий; 4 - по предложению Конгресса депутатов и 4 - по предложению Сената, избираемых в обоих случаях большинством в 3/5 голосов из числа адвокатов и других юристов, чья компетентность
общепризнанна, и проработавших более 15 лет в своей профессии (ст. 122).
Судебную систему возглавляет Верховный суд. Он является высшей судебной инстанцией во всех областях, за исключением относящихся к конституционным гарантиям. Председатель Верховного суда назначается Королем по предложению Генерального совета судебной власти (ст. 123).
Согласно ст. 124 Конституции 1978 г. прокуратура независимо от функций, осуществляемых другими органами, имеет своей задачей способствовать отправлению правосудия в целях защиты законности, прав граждан и охраняемых законом публичных интересов, в силу своих обязанностей или по ходатайству заинтересованных лиц, а также наблюдать за независимостью судов и защищать в них общественные интересы. Прокуратура осуществляет свои функции через свои собственные органы в соответствии с принципами единства действия, иерархической соподчиненности и во всех случаях на основе законности и беспристрастности.
Генеральный прокурор государства назначается Королем по предложению Правительства и по выслушивании мнения Генерального совета судебной власти.
Органом конституционного контроля является Конституционный суд. Он состоит из 12 членов, назначаемых Королем на 9 лет; из них 4 - по предложению Конгресса, принимаемому большинством в 3/5 голосов его членов; 4 - по предложению Сената, принимаемому таким же большинством; 2 - по предложению Правительства и 2 - по предложению Генерального совета судебной власти. Каждые 3 года состав Конституционного суда обновляется на 1/3.
Члены Конституционного суда должны назначаться из числа судей и прокуроров, профессоров университета, должностных лиц органов публичной администрации и адвокатов; все они должны быть юристами, чья компетентность общепризнана, и работать в своей профессии более 15 лет.
Должность члена Конституционного суда несовместима с любым представительным мандатом, с политическими и административными постами, с выполнением руководящих функций в какой-либо политической партии или профсоюзе и нахождением у них на службе, с осуществлением судебных и прокурорских функций и любой деятельностью профессионального или коммерческого характера (ст. 159).
Конституционный суд обладает следующими полномочиями:
-рассматривать по обращениям председателя Правительства, Народного защитника, 50 депутатов, 50 сенаторов, коллегиальных исполнительных органов автономных сообществ, их Ассамблей ходатайства
онеконституционности законов и нормативных актов, имеющих силу закона;
-принимать от физических и юридических лиц, которые ссылаются на законные интересы, а также Народного защитника и прокуратуры ходатайства в порядке процедуры ампаро по поводу нарушения отдельных прав и свобод;
-разрешать конфликты о компетенции между государством и автономными сообществами или между последними (ст. ст. 161, 162);
-разрешать вопрос о том, имеется ли противоречие между положениями заключаемого международного договора и Конституцией (ст. 95);
-Правительство может опротестовать перед Конституционным судом решения и постановления, принятые органами автономных сообществ. Опротестование влечет за собой приостановление действия рассматриваемого решения или постановления, однако Суд должен в срок, не превышающий 5 месяцев, подтвердить или отменить действие этих актов;
-любой судебный орган вправе обратиться в Конституционный суд, если во время процесса обнаружит, что какая-либо имеющая силу закона норма, которая им применяется и от законности которой зависит вынесение решения, противоречит Конституции (ст. 163).
Решения Конституционного суда не подлежат обжалованию, они официально опубликовываются и вступают в силу со дня, следующего за их опубликованием. Решения, объявляющие неконституционными закон или норму, имеющую силу закона, и все решения, которые не ограничиваются субъективной оценкой права, применяются в обязательном порядке (ст. 164).
Конституция 1978 г. учредила Счетную палату как высший контрольный орган за финансовыми счетами и экономической деятельностью государства, а также за публичным сектором (ст. 136).
Счетная палата несет прямую ответственность перед Генеральными кортесами и осуществляет свои функции по поручению Кортесов при изучении и проверке общих счетов государства. Счетная палата независимо от своей собственной компетенции направляет Генеральным кортесам ежегодный доклад, в котором по своему усмотрению сообщает о допущенных нарушениях и об ответственности, которая, по ее мнению, должна иметь место. Члены Счетной палаты обладают той же независимостью и несменяемостью, и на них распространяются те же условия несовместимости должностей, что и на судей.
Согласно ст. 2 Конституция основана на нерушимом единстве испанской нации, единой и неделимой для всех испанцев Родине; она признает и гарантирует право на автономию для национальностей и регионов, ее составляющих, и солидарность между всеми ними. Таким образом, Испания является единым и неделимым унитарным государством с широкой автономией. Иногда, вместо предложенного Конституционным судом понятия "государство автономий", применительно к форме территориального устройства Испании используют понятие "региональное (регионалистское) государство". Конституция специально оговаривает, что ни в коем случае не допускается создание федерации автономных сообществ (ст. 145), тем самым упреждая возможное перерастание автономии в федерацию.
Территориальная организация власти в Испании имеет три уровня: муниципалитеты, провинции, автономные сообщества.
Местная администрация: муниципалитеты, провинции. Конституция провозглашает автономию муниципалитетов. Местные финансы должны быть достаточными для осуществления функций, относимых законом к ведению соответствующих местных корпораций (ст. ст. 140, 142).
Нижний уровень - муниципалитеты - обладают всей полнотой прав юридического лица. Руководство и управление ими осуществляются соответствующими муниципальными советами, которые состоят из алькальдов и советников. Советники избираются жителями муниципалитета путем всеобщего, равного, свободного, прямого и тайного голосования. Алькальды избираются советниками или жителями (ст. 140).
Следующий уровень - провинция - является местным образованием, обладающим правом юридического лица, объединяющим группу муниципалитетов и образующим единицу территориального управления для выполнения деятельности государства. Руководство и автономное управление провинции поручаются депутациям или другим корпорациям представительного характера. Могут создаваться объединения муниципалитетов, отличающиеся от провинций (ст. 141).
Следующий уровень территориальной организации - автономные сообщества. Исторически первыми статус автономии получили провинции Каталония и Страна Басков - еще до гражданской войны на основе Конституции 1931 г. После гражданской войны режим Франко аннулировал их автономию и не допускал подобной децентрализации.
Согласно ст. 143 Конституции 1978 г., реализуя свое право на автономию, пограничные провинции с общими историческими, культурными и экономическими признаками, островные территории и провинции, представляющие историческую региональную единицу, могут получить самоуправление и образовать автономные сообщества. Автономные сообщества могут обладать ограниченной автономией и полной автономией <221>. Автономные сообщества с ограниченной автономией обладают компетенцией в рамках сфер, указанных в п. 1 ст. 148 Конституции 1978 г.
--------------------------------
<221> См.: Маклаков В.В. Политические институты и конституционное право Испании // Иностранное конституционное право / Под ред. В.В. Маклакова. М.: Юристъ, 1996. С. 215 - 218.
Право инициативы о предоставлении ограниченной автономии принадлежит всем заинтересованным депутациям или соответствующему межостровному органу и 2/3 муниципалитетов, население которых составляет по меньшей мере большинство избирательного корпуса каждой провинции или каждого острова. Эти условия должны быть выполнены в течение 6 месяцев после первого соглашения по этому вопросу, принятого какой-либо из заинтересованных местных единиц. В случае негативного решения инициатива может быть предпринята вновь лишь по прошествии 5 лет.
Проект статута вырабатывается Ассамблеей, состоящей из членов депутации или межостровного органа провинций и депутатов и сенаторов, избранных в этих провинциях, и передается в Генеральные кортесы для его утверждения законодательным путем (ст. ст. 143, 146).
Пересмотр статутов осуществляется с соблюдением порядка, устанавливаемого ими самими, но в любом случае требуется одобрение его Генеральными кортесами путем принятия органического закона (ст. 147).
Кроме этого, Генеральные кортесы путем издания органического закона, руководствуясь национальными интересами, могут: разрешать создание автономного сообщества, если его территория не превышает территории одной провинции и оно не обладает вышеуказанными признаками; утверждать или, если это необходимо, предоставлять статут об автономии территориям, не входящим в структуру провинциальной организации; осуществлять право инициативы о предоставлении автономии (ст. 144).
Автономные сообщества с полной автономией обладают компетенцией не только в рамках сфер, указанных в п. 1 ст. 148 Конституции 1978 г., но также могут включать в свои статуты "вопросы, специально не отнесенные Конституцией к ведению государства" (п. 3 ст. 149). Воспользоваться данным правом автономные сообщества с ограниченной автономией могут лишь по прошествии 5 лет (п. 2 ст. 148).
Однако получить полную автономию можно и до истечения 5 лет, но при этом процедура ее
приобретения становится намного сложнее. Согласно ст. 151 Конституции 1978 г. не будет обязательным истечение 5-летнего срока, если инициатива о предоставлении автономии будет предпринята в 6-месячный срок помимо депутаций и соответствующих межостровных органов 3/4 муниципалитетов каждой из заинтересованных провинций, если они по меньшей мере представляют большинство избирателей каждой из провинций и если эта инициатива будет одобрена посредством референдума абсолютным большинством голосов избирателей каждой провинции.
При этом порядок выработки статута изменяется. Правительство созывает всех депутатов и сенаторов, избранных от избирательных округов, входящих в состав территории, претендующей на получение автономии, и образует из них Ассамблею с единственной целью выработать проект соответствующего статута об автономии с согласия абсолютного большинства членов этой Ассамблеи.
После одобрения Ассамблеей парламентариев проекта статута последний передается в конституционную комиссию Конгресса, в которой в течение 2 месяцев проект должен быть рассмотрен с участием и помощью представителей инициативной Ассамблеи в окончательной редакции и на основе общего согласия. Если такое согласие достигнуто, принятый текст выносится на референдум в провинциях, расположенных на территории, границы которой определены выработанным статутом.
Если проект статута принят в каждой провинции большинством голосов, признанных действительными, то он передается в Генеральные кортесы. Обе палаты Кортесов, собираемые на совместное заседание, высказываются по тексту путем голосования о ратификации. После одобрения статута Король санкционирует и промульгирует его в виде закона. Если согласие не достигнуто, проект статута передается как законопроект в Генеральные кортесы. Одобренный ими текст выносится на референдум избирателей провинций, находящихся на территории, границы которой определены выработанным статутом. В случае одобрения большинством голосов, признанных действительными в каждой провинции, он передается для промульгации.
В последних двух случаях неодобрение проекта статута одной или несколькими провинциями не препятствует остальным провинциям проектируемого автономного сообщества объединиться в таковое в форме, которая будет установлена органическим законом.
Согласно п. 2 ст. 153 Конституции 1978 г. после утверждения и промульгации соответствующие статуты могут быть изменены только путем процедуры, предусмотренной ими для этого, и референдума избирателей, включенных в избирательные списки.
После вступления в силу Конституции 1978 г. провинции Каталония и Страна Басков первыми начали разрабатывать свои статуты и получили автономию. Постепенно все регионы выразили желание стать автономными. К середине 1980-х гг. было образовано 17 автономных сообществ. Разграничение компетенции между государством и автономными сообществами. Конституция 1978 г. закрепляет специфичную модель разграничения компетенции между государством и автономными сообществами. Она имеет много общего с т.н. двухэлементными моделями разграничения компетенции в федеративных государствах, но имеет и ряд существенных отличий.
Во-первых, в п. 1 ст. 148 Конституция дает широкий перечень областей (сфер), которые автономные сообщества могут брать себе в компетенцию. Оговорка "могут брать" не является случайной. Согласно п. 2 ст. 147 Конституции, статуты обязательно должны содержать полномочия, предоставляемые в рамках Конституции, и основания для передачи ему соответствующих служб. Таким образом, каждое осуществляемое автономией полномочие (предметная область) должно быть указано в ее статуте.
Во-вторых, в п. 1 ст. 149 Конституция перечисляет области, в которых государство обладает исключительной компетенцией.
В-третьих, по остаточному принципу вопросы, специально не отнесенные Конституцией к ведению государства, могут быть переданы в компетенцию автономных сообществ в силу их включения автономиями в свои статуты (п. 3 ст. 149). Воспользоваться данным правом и расширять свою компетенцию за счет "специально не отнесенных" полномочий автономные сообщества могут посредством изменения своих статутов лишь по прошествии 5 лет с момента их принятия (п. 2 ст. 148), если они не воспользовались механизмом ст. 151.
В-четвертых, компетенция в вопросах, не включенных в статуты об автономии, будет относиться к ведению государства, нормы права которого в случае конфликта имеют большую юридическую силу, чем нормы автономных сообществ, во всем, что не передано в исключительную компетенцию последних. Право государства во всех случаях дополняет право автономных сообществ (п. 3 ст. 149).
В-пятых, Конституция 1978 г. предусматривает механизмы передачи полномочий государства автономиям. Генеральные кортесы в областях, отнесенных к компетенции государства, могут передавать всем или некоторым автономным сообществам полномочия принимать законодательные нормы при условии соблюдения принципов, основ и директив, установленных государственным законом. В данном случае законодательные нормы автономных сообществ подлежат контролю со стороны Генеральных кортесов независимо от компетенции судов.