Материал: 5182

Для финансирования мероприятий по реализации государственной политики занятости населения с 1992 до 2001г. существовал Государственный фонд занятости населения РФ. Он был образован в соответствии с Законом РФ «О занятости населения в Российской Федерации»№ 1032-1 от 19 апреля 1991г. Фонд занятости не имел статуса юридического лица, а средства Фонда находились в оперативном управлении и распоряжении Государственной службы занятости населения и подведомственных ей территориальных органов.

Основными функциями Фонда занятости являлись:

-профессиональная подготовка и переподготовка граждан, включая содержание (аренду) учебных заведений и выплату стипендий обучающимся по направлению органов службы занятости;

-выплаты пособий по безработице, а также оказание материальной и иной помощи членам семьи безработного, находящимся на его иждивении; оплата временной нетрудоспособности безработным гражданам;

-создание и содержание информационных систем рынка рабочей силы;

-организация общественных работ.

Одновременно с социальными в этот период создавались многочисленные иные внебюджетные фонды. Так, например, в соответствии с Федеральный законом «Об исполнительном производстве» был образован Внебюджетный фонд развития исполнительного производства, предназначенный для финансирования мероприятий, связанных с развитием исполнительного производства в РФ. Указом Президента РФ от 24 декабря 1993 г. № 2281 «О разработке и внедрении внебюджетных форм инвестирования жилищной сферы» рекомендовано создавать региональные и местные внебюджетные фонды развития жилищного строительства.

Ведомственные внебюджетные фонды создавались на федеральном уровне для финансирования конкретных программ развития отдельных отраслей, проведения научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ, социального и материально-технического обеспечения отдельных ведомств. Сроки существования их в РФ крайне незначительны, что во многом было предопределено непоследовательностью и противоречивостью социально-экономической политики государства.

Ряд фондов, таких как дорожный, экологический создавались путём выделения отдельных расходов бюджета с приданием им статуса внебюджетных. В соответствии с Постановлением Правительства РФ от 12.04.1994г. №315 «О порядке образования и использования отраслевых и межотраслевых внебюджет-

36

ных фондов научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ» при многих федеральных министерствах и иных федеральных органах исполнительной власти, а также при крупных организациях были созданы соответствующие внебюджетные фонды. Подобные внебюджетные фонды НИОКР формировались за счёт добровольных отчислений предприятий в размере до 1,5% себестоимости реализуемой продукции (работ, услуг) с отнесением этих расходов на себестоимость продукции (работ, услуг). Фонды создавались по согласованию с Министерством науки и технической политики РФ (от лица министерства действовал Российский фонд технологического развития) – органом, который осуществлял контроль за целевым использованием средств вышеуказанных фондов. По сути, данные фонды нельзя называть внебюджетными, т.к. они формируются на добровольной основе и управляются как органами исполнительной власти, так и предприятиями.

Фонд содействия развитию малых форм предприятий в научно-технической сфере образован в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 03.02.1994 г. № 65 для создания малых наукоёмких фирм инкубаторов бизнеса, инновационных, инжиниринговых центров и др., а также поощрения конкуренции в научно-технической сфере путём оказания финансовой поддержки высокоэффективным наукоемким проектам, разрабатываемым малыми предприятиями. Средства фонда формировались за счёт добровольных взносов предприятий, учреждений, организаций и граждан, в том числе иностранных юридических и физических лиц и иных поступлений, а с 2001 года в него должны были направляться и средства из федерального бюджета в размере 1,5% от средств, предусматриваемых ежегодно в федеральном бюджете на финансирование науки. Однако уже в 2003 году норма о предоставлении средств из федерального бюджета была приостановлена и вплоть до настоящего времени не возобновлялась.

Таким образом, в период 1992 – 1994 гг. были созданы десятки федеральных и сотни территориальных внебюджетных фондов. Фактически они способствовали реализации главной цели Правительства РФ 1992 года – становлению капиталистической системы через ускоренное образование капиталистов – людей, живущих за счёт собственного капитала. Для большинства других субъектов страны (основная масса населения, предприятия, государство) деятельности фондов оборачивалась финансовыми потерями, что фиксировалось в многочисленных проверках деятельности фондов.

Впоследствии, исчерпав положительный ресурс от функционирования це-

37

лого ряда внебюджетных фондов и убедившись в их неэффективном и бесконтрольном использовании, законодатели приняли решение о консолидации их в бюджет, при этом была сохранена определённая автономность этих фондов. Кроме того, сокращение числа внебюджетных фондов являлось одним из условий снижения налоговой нагрузки на бизнес, поскольку практически каждый фонд имел обязательные взносы, сборы или налоги, формировавший основу его доходов.

Сокращение налогов с оборота (налог на реализацию ГСМ, налог на пользователей автодорог), замена единым социальным налогом страховых взносов в социальные внебюджетные фонды, упразднение большинства местных налогов и сборов ликвидировало финансовую базу функционирования многих внебюджетных фондов, особенно на региональном и местном уровне. С 1995 г. начался обратный процесс их преобразования и ликвидации. Он осуществлялся разными путями, в числе которых:

-законодательное прекращение деятельности отраслевых и ведомственных внебюджетных фондов;

-преобразование внебюджетных фондов исполнительных органов власти в целевые бюджетные фонды или в специальные общественные фонды;

-консолидация внебюджетных фондов в соответствующих бюджетах.

В результате проведённых мероприятий к 2001 году были упразднены Государственный фонд занятости населения, дорожные фонды, экологические фонды, фонды воспроизводства минерально-сырьевой базы, Фонд развития исполнительного производства, Фонд развития таможенной системы, Государственный фонд борьбы с преступностью и другие.

Принятый в 1998 г. Бюджетный кодекс РФ зафиксировал ГСВФ в качестве важнейшего составного элемента бюджетной системы. Поэтому формирование и использование средств фондов отныне должно было осуществляться не только в соответствии с законодательством в сфере социального страхования, но и в соответствии с бюджетным законодательством РФ.

Необходимость соблюдения принципов бюджетного законодательства во многом ограничила самостоятельность фондов как финансово-кредитных институтов. И это позволило усилить контроль со стороны законодательной власти за целевым расходованием такого значительного объёма государственных средств.

Бюджетный кодекс, а затем и Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» от 26 октября 2003 г. не позволяют

38

органам местного самоуправления образовывать свои внебюджетные фонды. Поэтому в России в настоящее время могут существовать только государственные внебюджетные фонды.

Следует отметить, что у субъектов РФ нет полномочий по созданию государственных внебюджетных фондов на региональном уровне(за исключением фондов медицинского страхования). Органы власти субъектов РФ не могут вводить налоги, сборы или взносы, не предусмотренные Налоговым кодексом, а существующие региональные взносы и налоги чётко распределены между бюджетами Бюджетным кодексом РФ. В настоящее время существуют различные фонды, которые созданы и управляются при участии государства и местных властей. К ним относятся фонды поддержки малого предпринимательства, фонды развития жилищного строительства, фонды НИОКР и др.

Однако данные фонды, являются самостоятельными юридическими лицами, не находятся в государственной и муниципальной собственности и формируются на основе как ассигнований из соответствующих бюджетов, так и добровольных перечислений юридических и физических лиц. Поэтому такие фонды нельзя считать внебюджетными. Более подробно этапы становления и развития внебюджетных фондов в РФ отображены в таблице 5.

Таким образом, можно сделать вывод о том, что функционирование внебюджетных фондов в финансовой системе государства имеет как свои преимущества, так и недостатки. К преимуществам перераспределения средств через внебюджетные фонды можно отнести:

-у государства появляются дополнительные средства для финансового регулирования экономических и социальных процессов;

-обеспечивается использование обособленных средств для решения только тех задач, на которые направлена деятельность данного фонда;

-при наличии профицита у внебюджетного фонда, он может быть вовлечён

вфинансирование дефицита государственного бюджета (через финансовый рынок и государственный кредит).

Однако множественность внебюджетных фондов порождает следующие недостатки перераспределения:

-у государства возрастают издержки на управление внебюджетными фондами;

-при введении налогов и взносов, которые подлежат зачислению во внебюджетные фонды, возрастает налоговая нагрузка хозяйствующих субъектов и граждан, а следовательно, сдерживается развитие экономики;

39

- снижается эффективность государственного контроля за целевым использованием государственных внебюджетных средств.

Таблица 5 – Этапы становления и развития внебюджетных фондов в России

Поэтому органы государственной власти должны крайне осторожно использовать такой инструмент перераспределения и определять, какое количество внебюджетных фондов является оптимальным на данном этапе. По нашему мнению, принимая решения о формировании, выделении или упразднении внебюджетного фонда, орган власти должен учитывать следующие факторы:

1)приоритетность отдельных видов расходов, их роль в проводимой государством финансовой политике;

2)объём расходов, предназначенных для решения особых задач, их доля в общем объёме государственных расходов;

3)возможность обеспечить такие государственные расходы конкретными видами государственных доходов;

40